การขาดดุลงบประมาณและการปรับโครงสร้างภาษี … โจทย์ที่ท้าทายสำหรับรัฐบาล

ท่ามกลางความเสี่ยงด้านการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยที่เพิ่มสูงขึ้นชัดเจน และยังมีแนวโน้มดำเนินไปอย่างต่อเนื่องในช่วงครึ่งแรกของปี 2552 นี้เป็นอย่างน้อย ซึ่งล่าสุดธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ก็เพิ่งจะปรับลดประมาณการอัตราการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยลงมาที่ร้อยละ 0.0-2.0 ในปี 2552 เทียบกับที่คาดว่าจะเติบโตประมาณร้อยละ 3.6 ในปี 2551 อันเป็นผลจากการคาดการณ์ว่าเครื่องยนต์หลักของเศรษฐกิจไทยอาจมีแนวโน้มขยายตัวในอัตราที่ชะลอลงหรือหดตัวลงแทบจะทุกองค์ประกอบ ไม่ว่าจะเป็นการส่งออก การบริโภคภาคเอกชน และการลงทุนภาคเอกชน โดยมีเพียงการใช้จ่ายของภาครัฐที่ถูกฝากความหวังไว้ว่าจะขยายตัวและสามารถจะเป็นแรงสนับสนุนที่สำคัญสำหรับการเติบโตของเศรษฐกิจไทยในปีนี้ หลังจากที่คณะรัฐมนตรีภายใต้การนำของนายกรัฐมนตรีอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้เห็นชอบมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจหลักผ่านการใช้จ่ายงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมประจำปีงบประมาณ 2552 (งบกลางปี) จำนวน 1.15 แสนล้านบาท และมาตรการภาษีเพื่อสนับสนุนนโยบายการกระตุ้นเศรษฐกิจของรัฐบาลไปเมื่อวันที่ 13 และ 20 มกราคม 2552 ตามลำดับ ทั้งนี้ ในยามที่เศรษฐกิจเผชิญกับความเสี่ยงขาลงเช่นในขณะนี้ รัฐบาลคงไม่มีทางเลือกนอกจากจำเป็นที่จะต้องเข้ามาช่วยประคับประคองเศรษฐกิจไม่ให้ตกสู่ภาวะถดถอยที่รุนแรง ด้วยการออกมาตรการเพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าในระยะสั้น อย่างไรก็ตาม หากพิจารณาถึงฐานะทางการคลังของภาครัฐแล้ว จะพบว่า รัฐบาลยังคงมีโจทย์ที่ท้าทายซึ่งรอการแก้ไขอยู่ในระยะถัดๆ ไป ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทยมีมุมมองต่อประเด็นด้านการคลังของรัฐบาล ดังต่อไปนี้

รัฐบาลไทยมีแนวโน้มที่จะยังคงต้องเผชิญกับภาวะการขาดดุลงบประมาณในอีกหลายปีข้างหน้า แม้ว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวขึ้นและรายรับจะขยายตัวมากกว่ารายจ่ายก็ตาม โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทยประเมินว่า ฐานะดุลงบประมาณของรัฐบาลอาจมีแนวโน้มจะบันทึกยอดขาดดุลอย่างน้อยไม่ต่ำกว่า 3.0 แสนล้านบาทต่อปีต่อเนื่องไปอีกหลายปีข้างหน้า หลังจากที่คาดว่ารัฐบาลอาจมียอดขาดดุลงบประมาณเพิ่มขึ้นเป็น 4.4 แสนล้านบาทในปีงบประมาณ 2552 (รวมงบกลางปีจำนวน 1.15 แสนล้านบาทแล้ว) เทียบกับที่มียอดขาดดุลจำนวน 8.4 หมื่นล้านบาทในปีงบประมาณ 2551 ทั้งนี้ การประเมินภาพดังกล่าว อยู่ภายใต้สมมติฐานว่า เศรษฐกิจไทยสามารถฟื้นตัวได้ในปี 2553 อย่างไรก็ตาม หากวิกฤตเศรษฐกิจโลกยืดเยื้อกว่าที่คาด จนทำให้ภาระทางการคลังของรัฐบาลไทยต้องเพิ่มขึ้นมากกว่าที่ได้ประเมินไว้ หรือหากเศรษฐกิจฟื้นตัวขึ้นได้ แต่รัฐบาลมีแผนจะเพิ่มกรอบการใช้จ่ายสำหรับโครงการโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ (เมกะโปรเจกต์) ฐานะการคลังของรัฐบาลไทย ก็คงจะมีทั้งขนาดของการขาดดุล และระยะเวลาของการขาดดุล ที่มากกว่าประมาณการข้างล่างนี้

 แม้ว่ารัฐบาลไทยจะยังคงเผชิญกับการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่อง แต่แนวทางในการจัดหารายได้เพิ่มเติมก็อาจดำเนินการได้ค่อนข้างจำกัด เพราะรัฐบาลก็ยังอาจเผชิญกับข้อเรียกร้องให้พิจารณาปรับลดอัตราภาษีรายได้นิติบุคคล ที่ในปัจจุบันจัดเก็บอยู่ในอัตราร้อยละ 30 ของกำไรสุทธิ (โดยมีข้อยกเว้นตามเงื่อนไขที่กำหนดสำหรับธุรกิจขนาดกลางและขนาดเล็ก (SMEs) และบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ รวมทั้งตลาด MAI ตลอดจนธุรกิจของต่างชาติ ที่ถูกจัดเก็บภาษีในอัตราที่ต่ำกว่าร้อยละ 30 ตามการได้รับสิทธิประโยชน์จากการให้การส่งเสริมการลงทุนจากทางการ) ทั้งนี้เพื่อเป็นการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจในประเทศ ซึ่งจากการประเมินในเบื้องต้นคาดว่า การปรับลดอัตราภาษีรายได้นิติบุคคลลงในอัตราร้อยละ 5.0 จะส่งผลให้รายได้ของคลังลดลงไปประมาณ 6-7 หมื่นล้านบาท

ในขณะเดียวกัน รายได้ของรัฐบาลที่จัดเก็บจากอากรนำเข้า ก็มีแนวโน้มที่จะลดลง จากการทยอยบังคับใช้ความตกลงการค้าเสรีต่างๆ (FTAs) โดยเฉพาะภายใต้กรอบอาเซียน (ASEAN) ที่ไทยเป็นสมาชิก ซึ่งทางการไทยมีแผนจะลงนามกรอบความตกลงทางการค้าและการลงทุน ที่รวมถึงความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-ออสเตรเลีย-นิวซีแลนด์ ความตกลงการค้าและการค้าบริการของไทยภายใต้ความตกลงฯ อาเซียน-เกาหลีใต้ ความตกลงการค้าสินค้าของอาเซียน ความตกลงด้านการลงทุนรอบด้านของอาเซียน ความตกลงด้านการลงทุนระหว่างอาเซียน-จีน และความตกลงการค้าบริการของอาเซียน (ข้อผูกพันชุดที่ 7) ภายในปี 2552 นี้ (บางความตกลงฯ คาดว่าจะมีการลงนามในการประชุมสุดยอดอาเซียนที่จะมีขึ้นในวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ถึง 1 มีนาคม 2552 ที่หัวหิน จ.ประจวบคีรีขันธ์ หลังผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาไทย) ทั้งนี้ การบังคับใช้กรอบความตกลงฯ ต่างๆ ดังกล่าว ในที่สุดแล้วย่อมมีผลกระทบต่อการจัดเก็บรายได้จากอากรขาเข้าของไทยในระยะถัดไป

 อย่างไรก็ตาม แม้ว่าจะมีข้อเสนอให้มีการพิจารณาปรับลดอัตราภาษีรายได้นิติบุคคล แต่ในขณะเดียวกัน ก็มีข้อเสนอให้มีการปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 7.0 กลับมาที่ร้อยละ 10.0 โดยอาจจะเป็นการทยอยปรับขึ้น ปีละร้อยละ 1.0 เป็นเวลา 3 ปี ทั้งนี้ คณะรัฐมนตรีจะต้องพิจารณาในเรื่องดังกล่าว หลังจากที่การต่ออายุภาษีมูลค่าเพิ่มร้อยละ 7.0 จะสิ้นสุดลงในเดือนกันยายน 2553 (ภาษีมูลค่าเพิ่มเคยถูกปรับเพิ่มจากอัตราร้อยละ 7.0 เป็นร้อยละ 10.0 เมื่อวันที่ 16 สิงหาคม 2540 ตามหนังสือแสดงความจำนง (Letter of Intent: LOI) ฉบับแรกของไทยหลังการขอรับความช่วยเหลือจาก IMF ต่อมา เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ รัฐบาลไทยได้ปรับลดอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มจากร้อยละ 10.0 มาเป็นร้อยละ 7.0 เมื่อวันที่ 30 มีนาคม 2542 หลังจากนั้น รัฐบาลไทยก็ได้ต่ออายุอัตราภาษีดังกล่าวมาจนถึงปัจจุบัน) โดยกรมสรรพากรได้มีการประเมินว่า การปรับภาษีมูลค่าเพิ่มทุกๆ ร้อยละ 1 จะมีผลต่อรายได้ของรัฐบาลถึง 70,000 ล้านบาทต่อปี ซึ่งน่าจะมากพอที่จะชดเชยกับการปรับลดภาษีรายได้นิติบุคคลได้ ในขณะที่ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินในเบื้องต้นว่า การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มขึ้นร้อยละ 1.0 อาจทำให้อัตราเงินเฟ้อขยับขึ้นประมาณร้อยละ 0.8 แต่อาจส่งผลให้เศรษฐกิจไทยขยายตัวในอัตราที่ลดลงประมาณร้อยละ 0.6 ดังนั้น แนวทางการปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม คงจะไม่เหมาะหากจะมีการดำเนินการในช่วงที่เศรษฐกิจกำลังมีแนวโน้มชะลอตัวลง เพราะจะยิ่งเป็นการซ้ำเติมภาระประชาชนมากขึ้นไปอีก

 จากความจำเป็นในด้านงบประมาณ รวมทั้งข้อเสนอให้มีการพิจารณาปรับลดอัตราภาษีรายได้นิติบุคคล ทำให้รัฐบาลไทยจำต้องหาแนวทางในการพิจารณาขยายฐานรายได้ภาษี เพื่อที่จะทำให้ฐานะการคลังไม่ตกอยู่ในภาวะที่ขาดดุลเรื้อรัง จนอาจส่งผลต่อประเด็นในด้านเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศ ดังนั้น แนวคิดในการปรับโครงสร้างภาษีทั้งระบบ โดยเฉพาะการจัดเก็บภาษีจากฐานสินทรัพย์ อาทิ ภาษีมรดก และภาษีที่ดิน จึงได้ถูกหยิบยกขึ้นมาพิจารณา ซึ่งโดยหลักการแล้ว ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า หากรัฐบาลนำรายได้ที่จัดเก็บได้จากฐานภาษีดังกล่าวมาใช้เพื่อการกระจายรายได้ให้มีความเท่าเทียมกันได้จริง ก็ย่อมจะเป็นผลดี เพราะโครงสร้างเศรษฐกิจไทยประสบกับปัญหาความเหลื่อมล้ำของรายได้มาเป็นเวลาช้านานแล้ว อย่างไรก็ตาม เม็ดเงินภาษีที่จัดเก็บได้ดังกล่าว ควรจะมาจากกรอบการจัดเก็บที่มีความยุติธรรม โดยอาจเป็นการคิดอัตราภาษีแบบก้าวหน้า (Progressive) รวมทั้งควรที่จะถูกจัดสรรไปเพื่อใช้สำหรับโครงการด้านสวัสดิการทางสังคมที่เป็นต้นเหตุของปัญหาความเหลื่อมล้ำของรายได้ อันได้แก่ โครงการที่เน้นการพัฒนาระบบการศึกษาในชนบท การเสริมสร้างทักษะในการประกอบอาชีพเพื่อสร้างรายได้ที่ยั่งยืนให้กับท้องถิ่น และโครงการเพื่อพัฒนาระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานให้กับประชาชนที่อยู่ห่างไกล เป็นต้น ซึ่งจะเป็นแนวทางในการบรรเทาปัญหาที่ตรงกับวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บภาษีและเป็นประโยชน์ต่อประเทศในระยะยาว ทั้งนี้ จากกระแสข่าวในเบื้องต้น เม็ดเงินที่จัดเก็บได้จากภาษีที่ดิน อาจจะถูกจัดสรรไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ที่โดยหลักการเป็นการกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น (Decentralization) ซึ่งน่าจะมีส่วนช่วยแก้ปัญหาการกระจายรายได้ได้เช่นกัน

 ทั้งนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า แนวทางการพิจารณาปรับโครงสร้างระบบภาษี คงจะมีทั้งข้อดีและข้อเสียที่รัฐบาลควรต้องพิจารณา เพื่อให้เกิดความเป็นธรรม และมีความสอดคล้องกันระหว่างวัตถุประสงค์ของการจัดเก็บและการนำเงินภาษีในแต่ละประเภทไปใช้ รวมไปถึงควรจะเป็นการดำเนินการภายใต้จังหวะเวลาหรือภาวะเศรษฐกิจที่เอื้ออำนวย เพื่อหลีกเลี่ยงการซ้ำเติมภาระให้กับประชาชน โดยทางเลือกในการพิจารณาจัดเก็บภาษี มีทั้งข้อดี-ข้อเสีย ที่ควรต้องพิจารณา ที่สำคัญดังนี้

ภาษี
ภาษีมูลค่าเพิ่ม
ข้อดี

การทยอยปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม เป็นสิ่งที่น่าจะสามารถดำเนินการได้ โดยไม่ยุ่งยากนักในทางปฏิบัติ ขณะที่ภาษีมูลค่าเพิ่ม ยังมีฐานการใช้จ่ายในประเทศให้ดำเนินการจัดเก็บภาษีได้เป็นจำนวนมาก
ข้อเสีย
การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม จะส่งผลกระทบโดยตรงทันทีต่ออัตราเงินเฟ้อและค่าครองชีพของประชาชน ทำให้อาจจะไม่สามารถดำเนินการได้ หากเศรษฐกิจยังคงขยายตัวต่ำกว่าศักยภาพ หรือประชาชนยังคงเดือดร้อนจากปัญหาเศรษฐกิจ

ภาษีสรรพสามิต
ข้อดี

เป็นการจัดเก็บภาษีจากสินค้าที่ถูกมองว่าส่งผลเสียต่อสุขอนามัยของประชาชนในประเทศ หรือส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม

ข้อเสีย
ประสิทธิผลในการปรับเพิ่มอัตราภาษีอาจทำได้ในขอบเขตหนึ่ง เนื่องจากการจัดเก็บภาษีในอัตราที่สูงมาก จะเพิ่มแรงจูงใจในการหลีกเลี่ยงภาษี ซึ่งทำให้เกิดปัญหาการลักลอบนำเข้าสินค้าจากต่างประเทศ และกลายมาเป็นภาระค่าใช้จ่ายของภาครัฐในการตรวจสอบ ปราบปราม และดำเนินคดี

ภาษีจากฐานสินทรัพย์ เช่น ภาษีมรดก และภาษีที่ดิน
ข้อดี

ที่ผ่านมา ประเทศไทยยังไม่เคยจัดเก็บภาษีจากสินทรัพย์ดังกล่าว โดยนอกจากการจัดเก็บภาษีดังกล่าว จะเพิ่มรายได้ให้แก่รัฐบาลแล้ว ยังมีข้อดีในด้านความเป็นธรรมทางสังคม และการกระจายรายได้ ถ้าหากรัฐบาลนำรายได้จากการจัดเก็บภาษีดังกล่าว คืนกลับไปที่คนยากจน นอกจากนี้ เนื่องจากการจัดเก็บภาษีจากสินทรัพย์ เช่น ที่ดินและมรดก น่าจะมีผลกระทบต่อการดำเนินธุรกิจหรือการตัดสินใจทางเศรษฐกิจของประชาชน น้อยกว่าภาษีประเภทอื่นๆ โดยเฉพาะภาษีจากฐานรายได้ อีกทั้ง ในกรณีที่เป็นการจัดเก็บภาษีจากที่ดินว่างเปล่า ยังอาจช่วยลดการเก็งกำไรที่ดินที่อาจนำมาสู่ภาวะฟองสบู่ได้

ข้อเสีย
การจัดเก็บภาษีจากฐานสินทรัพย์ ไม่ว่าจะเป็นภาษีมรดกและภาษีที่ดิน อาจจะถูกมองว่าเป็นการจัดเก็บภาษีที่ซ้ำซ้อน (Double Taxation) เพราะประชาชนที่สะสมสินทรัพย์ดังกล่าวมาตลอดช่วงชีวิตของเขา ก็ได้เสียภาษีรายได้ให้แก่รัฐบาลมาอย่างต่อเนื่องแล้ว

โดยสรุปแล้ว ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินว่า ภายใต้สถานการณ์วิกฤตเศรษฐกิจและการเงินโลก ซึ่งภาครัฐจำเป็นต้องเข้ามามีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจด้วยการดำเนินมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านการใช้งบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณเพิ่มเติม และมาตรการภาษีเพื่อช่วยเหลือภาคธุรกิจต่างๆ นั้น แม้ว่าจะเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจโดยเฉพาะเพื่อรับมือกับปัญหาเฉพาะหน้า แต่รัฐบาลอาจจำต้องเผชิญกับโจทย์ที่ท้าทายเกี่ยวกับประเด็นเสถียรภาพด้านการคลังในระยะยาว เนื่องจากมีความเป็นไปได้สูงที่รัฐบาลอาจต้องประสบกับภาวะการขาดดุลงบประมาณอย่างต่อเนื่องในอีกหลายปีข้างหน้า ถึงแม้ว่าเศรษฐกิจจะฟื้นตัวดีขึ้นและรายรับจะขยายตัวสูงกว่ารายจ่ายก็ตาม ในขณะเดียวกัน ยังคงมีข้อเรียกร้องให้รัฐบาลพิจารณาปรับลดอัตราภาษีรายได้นิติบุคคลลงเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจในประเทศ พร้อมๆ กับรายได้จากอากรขาเข้าก็มีแนวโน้มที่รัฐบาลจะจัดเก็บได้น้อยลงตามการทยอยบังคับใช้ความตกลงการค้าเสรีต่างๆ ในขณะที่ การพิจารณาปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มเพื่อชดเชยรายได้ที่มีแนวโน้มจัดเก็บได้น้อยลงดังกล่าว ก็อาจเกิดขึ้นได้ลำบากในยามที่ประชาชนยังมีความเดือดร้อนจากปัญหาเศรษฐกิจ สำหรับแนวคิดในการจัดเก็บภาษีจากฐานสินทรัพย์ อาทิ ภาษีมรดก และภาษีที่ดิน นั้น แม้จะเป็นการสร้างฐานรายได้ใหม่ให้แก่รัฐบาล แต่เพื่อที่จะให้การจัดเก็บภาษีดังกล่าวนำไปสู่การแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำของการกระจายรายได้ กรอบการจัดเก็บภาษีดังกล่าว ควรจะอยู่ภายใต้ระบบที่มีความยุติธรรม โดยอาจเป็นการคิดอัตราภาษีแบบก้าวหน้า ขณะเดียวกัน รายได้ที่จัดเก็บจากฐานสินทรัพย์ดังกล่าว ก็ควรที่จะจัดสรรโดยมุ่งเน้นไปที่โครงการที่สนับสนุนการกระจายรายได้ เช่น โครงการสวัสดิการสังคมและการศึกษา ตลอดจนโครงการสาธารณูปโภคพื้นฐานในเขตชนบทยากจน เป็นหลัก ขณะที่ตามกระแสข่าวเบื้องต้น รัฐบาลอาจจะจัดสรรเม็ดเงินที่จัดเก็บได้จากภาษีที่ดินไปให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ซึ่งเป็นไปตามหลักการการกระจายอำนาจการปกครองจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น (Decentralization) ที่น่าจะมีส่วนช่วยแก้ไขปัญหาการกระจายรายได้ได้เช่นกัน โดยรวมแล้ว ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่า แนวทางการพิจารณาปรับโครงสร้างระบบภาษี รัฐบาลคงจะต้องพิจารณาประเด็นต่างๆ ด้วยความละเอียดรอบคอบ โดยจะต้องสร้างความสมดุลระหว่างเป้าหมายต่างๆ ไม่ว่าจะเป็นในด้านงบประมาณ ผลกระทบทางเศรษฐกิจต่อประชาชนผู้เสียภาษี และความเป็นธรรมในการกระจายรายได้ รวมทั้งประเด็นในด้านความสามารถในการแข่งขันของประเทศ