ตลาดข้าวในประเทศเพื่อนบ้าน : การเปลี่ยนแปลง…ที่ต้องจับตามอง

กระทรวงพาณิชย์เสนอแนวนโยบายให้นำเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้าน คือ พม่า กัมพูชาและลาว ภายใต้ข้อตกลงยุทธศาสตร์ความร่วมมือทางเศรษฐกิจกับประเทศเพื่อนบ้าน โดยจะเปิดนำเข้าโดยไม่จำกัดโควตา ในอัตราภาษีร้อยละ 0 แต่มีเงื่อนไขว่าข้าวที่นำเข้ามาจะต้องส่งออกเท่านั้น

ในเบื้องต้นคาดว่าจะนำเข้าประมาณ 1.5 ล้านตัน ทั้งนี้เพื่อเป็นการบรรเทาภาวะขาดแคลนข้าวเพื่อการส่งออกที่คาดว่าจะเกิดขึ้นในช่วงกลางปี 2547 อย่างไรก็ตามสมาคมผู้ส่งข้าวออกต่างประเทศประเมินว่าโดยศักยภาพการผลิตข้าวในประเทศเพื่อนบ้านทั้ง 3 ประเทศแล้วน่าจะสามารถนำเข้าข้าวได้เพียง 1 แสนตันเท่านั้น ข้อเสนอของกระทรวงพาณิชย์ที่จะนำเข้าข้าวนี้ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางทั้งเห็นด้วยและไม่เห็นด้วย

ประเด็นที่น่าสนใจคือ ตลาดข้าวในประเทศเพื่อนบ้านของไทย ซึ่งเป็นตลาดที่ถูกมองข้ามมานานกำลังจะก้าวขึ้นมาเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวในภูมิภาคนี้เช่นเดียวกับไทยและเวียดนาม จากเดิมนั้นไทยเคยมีการนำเข้าข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านบ้างโดยเฉพาะพม่าและกัมพูชา แต่ส่วนใหญ่จะนำเข้ามาเป็นวัตถุดิบในการผลิตอาหารสัตว์ หรือนำมาผสมกับข้าวเก่าจำหน่ายในประเทศ

รัฐบาลของประเทศเพื่อนบ้านทั้งสามประเทศมีการปรับนโยบายของประเทศเพื่อมุ่งปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการค้าข้าว ซึ่งทำให้ในอนาคตทั้งสามประเทศนี้มีโอกาสที่จะก้าวขึ้นมาเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวสำคัญของโลก จากที่ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาพม่าและลาวเคยเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวสำคัญของภูมิภาคนี้ ดังนั้นนโยบายการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการค้าข้าวของประเทศเพื่อนบ้านของไทยนั้นจึงเป็นนโยบายที่น่าจับตามอง เนื่องจากเคยมีกรณีตัวอย่างความสำเร็จมาแล้วในเวียดนาม โดยเวียดนามสามารถพลิกจากประเทศผู้นำเข้าข้าวมาเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวอันดับสองของโลกรองจากไทย และสามารถแซงหน้าสหรัฐฯที่เคยเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับสองของโลกได้

พม่า…ปรับนโยบายข้าว หนุนการส่งออก

ในปี 2547 นับว่าเป็นปีแรกของพม่าที่จะมีนโยบายการค้าข้าวเสรี จากเดิมที่การผลิตและการค้าข้าวอยู่ภายใต้การควบคุมของรัฐบาล โดยรัฐบาลจะไม่รับซื้อข้าวทั้งหมดจากชาวนา แต่จะมีการพัฒนาระบบการค้าข้าวไปสู่ระบบที่อาศัยกลไกตลาดเป็นตัวกำหนด ทั้งในการผลิตและการค้าข้าว ทำให้เกิดพ่อค้าข้าวที่เป็นเอกชน

แต่รัฐบาลก็ยังมีการตั้ง Myanmar Rice Trading Leading Committee(MRTLC) ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจที่มีผู้แทนทั้งจากรัฐบาลและเอกชน โดยมีหน้าที่ในการกำหนดกรอบการพัฒนาและนโยบายในการค้าและกระจายข้าว ทั้งนี้เพื่อให้การค้าข้าวดำเนินไปได้อย่างราบรื่น ซึ่งจะเป็นคนกลางในการทำความเข้าใจร่วมกันระหว่างผู้ค้าข้าวในระดับต่างๆ ทั้งนี้เพื่อการรักษาเสถียรภาพของราคาข้าว และทำหน้าที่ปรับปรุงประสิทธิภาพในการผลิตข้าวเพื่อให้ได้ผลผลิตข้าวมากขึ้นและปรับปรุงคุณภาพข้าว โดยการกำหนดกฎระเบียบในการค้าข้าว การขนส่ง การสีข้าวและการเก็บรักษาข้าว

ซึ่งผลต่อเนื่องจากการปรับนโยบายดังกล่าวจะทำให้พม่าสามารถส่งออกข้าวได้มากขึ้น อันจะเป็นแหล่งที่มาของรายได้ในรูปเงินตราต่างประเทศเพื่อนำมาพัฒนาประเทศต่อไป อย่างไรก็ตามการส่งออกข้าวของพม่านั้นจะส่งออกได้ก็ต่อเมื่อมีผลผลิตส่วนเกินจากความต้องการบริโภคภายในประเทศเท่านั้น โดยการส่งออกนั้นจะมีการเรียกเก็บภาษีส่งออกร้อยละ 10 รายได้จากการส่งออกหลังหักภาษีแล้วรัฐบาลและเอกชนผู้ส่งออกข้าวแบ่งกันคนละครึ่ง ผู้ค้าข้าวสามารถรับซื้อข้าวโดยตรงได้จากชาวนา และสามารถนำมาขายให้กับ Myanmar Agricultural Produce Trading (MAPT) ซึ่งจะเป็นผู้กระจายข้าวให้กับกองทัพในราคาต้นทุนที่รับซื้อมา นอกจากนี้ทางผู้ค้าข้าวยังสามารถขอสินเชื่อจากธนาคารเพื่อการเกษตรได้อีกด้วย

เดิมนั้นพม่าเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวที่สำคัญของโลก แต่ในช่วงสองทศวรรษที่ผ่านมาการส่งออกข้าวของพม่าลดลงอย่างมาก การส่งออกข้าวของพม่าลดลงอย่างมากเหลือเพียงประมาณ 100,000 ตันต่อปีในช่วงปี 2540-2543 อย่างไรก็ตามภายหลังการปรับระบบการผลิตและการค้าข้าวของพม่านั้นทำให้พม่ามีศักยภาพขยายการผลิตข้าวและการส่งออกข้าวของพม่ากลับมาเพิ่มขึ้นตั้งแต่ปี 2544 ซึ่งคาดการณ์ว่าในปี 2547 นี้พม่าจะส่งออกข้าวได้ 500,000 ตัน เพิ่มขึ้นจากปี 2546 ถึง 50,000 ตัน

อย่างไรก็ตามข้าวที่พม่าส่งออกส่วนใหญ่จะเป็นข้าว25% และข้าวนึ่ง ความสำเร็จของการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการตลาดข้าวนั้นเคยเกิดขึ้นในเวียดนาม กล่าวคือ เดิมนั้นเวียดนามเป็นประเทศนำเข้าข้าว จนกระทั่งในเดือนเมษายน 2531 รัฐบาลเวียดนามมีการปรับระบบการผลิตและการค้าข้าว โดยการออกประกาศใช้Government Instituted Resolution No.10 ส่งผลให้เวียดนามกลับมาเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับสามในตลาดโลกรองจากไทยและสหรัฐฯ และในปัจจุบันเวียดนามเป็นผู้ส่งออกข้าวอันดับสองรองจากไทย

นอกจากการเร่งพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะระบบการขนส่งแล้ว อุปสรรคสำคัญของการที่พม่าจะก้าวขึ้นเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวที่สำคัญในตลาดโลกอีกครั้งหนึ่งของพม่าคือ นโยบายของรัฐบาล เนื่องจากในวันที่ 1 มกราคม 2547 The State Peace and Development Council (SPDC)ประกาศห้ามส่งออกข้าวเป็นเวลา 6 เดือน ทั้งนี้เพื่อเป็นการรับประกันว่าจะมีข้าวเพียงพอบริโภคในประเทศและเป็นการลดระดับราคาข้าวที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นให้กลับเข้ามาอยู่ในระดับราคาที่คนพม่าสามารถซื้อหาได้ เนื่องจากในช่วงปีงบประมาณ 2545-2546 (เริ่มนับปีงบประมาณเดือนเมษายนถึงเดือนมีนาคมปีถัดไป) พม่าส่งออกข้าว 761,200 ตัน มูลค่า 90.7 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ และในช่วง 11 เดือนแรกของปีงบประมาณ 2546-2547 พม่าส่งออกข้าวไปแล้ว 22,000 ตัน เนื่องจากข้าวที่ได้รับการสั่งซื้อส่วนใหญ่ถูกระงับการส่งออกจากนโยบายการห้ามส่งออกข้าว

อย่างไรก็ตามมีการคาดหมายกันว่ารัฐบาลคงจะมีการยกเลิกประกาศห้ามส่งออกข้าว เนื่องจากคาดการณ์ว่าผลผลิตข้าวของพม่ามีแนวโน้มสูงขึ้น และราคาข้าวในตลาดโลกอยู่ในเกณฑ์สูง นอกจากนี้นโยบายดังกล่าวยังขัดกับแนวนโยบายในการเปิดเสรีในการผลิตและการค้าข้าวที่รัฐบาลพม่าประกาศไปในช่วงเดือนเมษายน 2546 ซึ่งการประกาศห้ามส่งออกข้าวทำให้ราคาข้าวในพม่าลดลงอย่างมาก

กล่าวคือ ราคาข้าวน้ำหนัก 34 กิโลกรัมต่อกระสอบลดลงเหลือเพียง 4.71 ดอลลาร์สหรัฐฯ จากที่เคยมีราคาอยู่ที่ 7.06 ดอลลาร์สหรัฐฯก่อนที่จะมีการประกาศห้ามส่งออกข้าว ผลกระทบที่เกิดขึ้นจากนโยบายห้ามการส่งออกข้าวส่งผลกระทบอย่างมากต่อภาพลักษณ์การส่งออกข้าวของพม่า เนื่องจากประเทศผู้สั่งซื้อข้าวจะเริ่มไม่เชื่อมั่นในระบบการส่งออกข้าวของพม่า และผู้ส่งออกข้าวของพม่าก็ต้องเผชิญปัญหาทางกฎหมายจากประเทศผู้สั่งซื้อข้าวด้วย ส่วนชาวนาของพม่าก็ได้รับผลกระทบจากนโยบายดังกล่าวอย่างมากเช่นกัน เนื่องจากราคาข้าวในประเทศลดลง ขณะที่ในปีการผลิตนี้ชาวนาพม่ามีการขยายการปลูกข้าวเพิ่มขึ้น เนื่องจากราคาที่อยู่ในเกณฑ์สูงเป็นแรงจูงใจสำคัญ คาดว่าผลผลิตข้าวของพม่าในปีนี้จะมากกว่า 21 ล้านตัน จากเนื้อที่ปลูกข้าว 6.4 ล้านเฮกตาร์( 40 ล้านไร่)

กัมพูชา…เน้นค้าข้าวตามแนวชายแดน

ประเทศกัมพูชาเป็นประเทศเกษตรกรรม โดยร้อยละ 85 ของประชากรทั้งประเทศเป็นเกษตรกร ผลผลิตข้าวคิดเป็นร้อยละ 12 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติในประเทศ ซึ่งรัฐบาลกัมพูชาพัฒนาระบบชลประทานเพื่อปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตในพื้นที่เกษตรที่สำคัญของประเทศ โดยได้รับเงินช่วยเหลือจากโครงการอาหารเพื่อความมั่นคง จากรัฐบาลอิตาลีผ่านทางองค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ นอกจากนี้ยังมีการลงทุนพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐานโดยเฉพาะถนน ทั้งนี้เพื่อพัฒนาระบบการขนส่งข้าวให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

จากสถิติของCambodian Agricultural Forestry and Fishing Ministry รายงานว่ากัมพูชามีผลผลิตข้าวในฤดูกาลผลิต 2546/47 เท่ากับ 4.3 ล้านตัน จากพื้นที่เก็บเกี่ยว 1.99 ล้านเฮกตาร์(12.44 ล้านไร่) แม้ว่าในปีนี้ผลผลิตข้าวของกัมพูชาจะได้รับความเสียหายจากภาวะอากาศที่ไม่เอื้ออำนวยและปัญหาภัยธรรมชาติ ไม่ว่าจะเป็นภาวะฝนทิ้งช่วง น้ำท่วมและแมลงศัตรูพืช แต่ผลผลิตข้าวของกัมพูชายังคงมากกว่าที่มีการคาดการณ์ประมาณ 600,000 ตันข้าวสาร และมีผลผลิตข้าวมากกว่าความต้องการบริโภคในประเทศถึง 160,000 ตันข้าวสาร

นอกจากนี้จากแผนพัฒนาการเกษตรในช่วงปี 2544-2548 จะทำให้ผลผลิตข้าวของกัมพูชาในปี 2548/49 เพิ่มขึ้นอย่างมาก จนกระทั่งจะมีข้าวส่งออกได้ถึง 30,000-35,000 ตันข้าวสาร หรือคิดเป็นร้อยละ 17 ของผลผลิตข้าวทั้งหมดของประเทศ การส่งออกข้าวของกัมพูชาส่วนใหญ่จะเป็นระบบการค้าชายแดน โดยมีการค้าข้าวทั้งกับไทยและเวียดนาม แม้ว่ารัฐบาลกัมพูชากำหนดให้มีระบบการค้าข้าวเสรีตั้งแต่ปี 2536 แต่ด้วยความไม่สงบภายในประเทศ และระบบโครงสร้างพื้นฐานซึ่งเป็นปัจจัยสำคัญในการกระจายผลผลิตข้าวยังไม่ได้รับการพัฒนาเท่าที่ควร รวมทั้งผู้ค้าข้าวที่เป็นเอกชนของกัมพูชาส่วนใหญ่ยังเป็นผู้ค้ารายย่อย และไม่มีประสบการณ์ทางการตลาดรวมทั้งประสบการณ์ทางธุรกิจเท่าที่ควร ทำให้การพัฒนาปรับปรุงประสิทธิภาพของการผลิตและการค้าข้าวของกัมพูชายังไม่ประสบความสำเร็จเท่าที่ควร

อย่างไรก็ตามผลตอบแทนที่เพิ่มขึ้นของผู้ค้าข้าวตามแนวชายแดนนับเป็นแรงผลักดันสำคัญในการพัฒนาปรับปรุงประสิทธิภาพของการผลิตและการค้าข้าวในกัมพูชา โดยรัฐบาลกัมพูชามีกำหนดเป้าหมายในการพัฒนาการผลิตและการตลาดข้าว โดยการรักษาเสถียรภาพทางการผลิตและความต้องการ การกำหนดราคาซื้อขายข้าวที่เหมาะสมภายใต้ระบบธุรกิจสมัยใหม่ การปรับปรุงประสิทธิภาพการควบคุมคุณภาพภายหลังการเก็บเกี่ยวข้าว และการพัฒนาระบบการค้าข้าวตามแนวชายแดน

ลาว…จาก “กินอิ่ม นุ่งอุ่น” สู่ “กินแซบ นุ่งงาม”

ภาคเกษตรกรรมในลาวนั้นเป็นแหล่งรายได้สำคัญของประเทศ โดยรายงานของธนาคารโลกคาดว่ารายได้ภาคเกษตรกรรมนั้นมีสัดส่วนร้อยละ 50 ของรายได้ประชาชาติ ข้าวนับเป็นพืชที่มีความสำคัญมากที่สุด โดยมีพื้นที่ปลูกข้าวประมาณร้อยละ 80 ของพื้นที่การเกษตรทั้งหมด แม้แต่ในใจกลางเมืองเวียงจันทน์ซึ่งเป็นเมืองหลวงของประเทศก็สามารถพบเห็นนาข้าว ผลผลิตข้าวร้อยละ 90 จะบริโภคโดยชาวนาที่ปลูกข้าว มีผลผลิตเพียงร้อยละ 10 เท่านั้นที่มีการซื้อขายในตลาด

ชาวนาในลาวจะปลูกข้าวเพียงปีละครั้ง ซึ่งข้าวที่ปลูกส่วนใหญ่เป็นข้าวเหนียว โดยใช้แรงงานภายในครัวเรือน พื้นที่ปลูกข้าวส่วนใหญ่ยังต้องพึ่งพิงน้ำฝน มีเพียงร้อยละ 12 ของพื้นที่ปลูกข้าวทั้งหมดที่อยู่ในเขตชลประทาน โดยพื้นที่ปลูกข้าวสำคัญคือพื้นที่ลุ่มแม่น้ำโขง ซึ่งให้ผลผลิตข้าวเกือบร้อยละ 90 ของผลผลิตข้าวทั้งหมดของประเทศ

ตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติของลาว คาดว่าผลผลิตข้าวของลาวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น จากพื้นที่เก็บเกี่ยว 754,000 เฮกตาร์(4.71 ล้านไร่) ผลผลิต 2.4 ล้านตัน ซึ่ง The National Assembly จะต้องจัดสรรงบประมาณร้อยละ 16 ของงบประมาณประจำปีให้กับภาคการเกษตรและป่าไม้ นอกจากนี้ยังมีการกู้ยืมเงินจากต่างประเทศ รวมทั้งการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศสำหรับภาคการเกษตรในลาว ทำให้ปัจจุบันลาวมีการพัฒนาระบบชลประทานทั่วทั้งประเทศ น

อกจากนี้ลาวยังมีการพัฒนาเมล็ดพันธุ์ข้าว โดยเมล็ดพันธุ์ข้าวที่ให้ผลผลิตสูงนั้นส่วนหนึ่งเป็นผลมาจากโครงการปรับปรุงเมล็ดพันธุ์ของรัฐบาล และอีกส่วนหนึ่งชาวนาในลาวนั้นซื้อมาจากประเทศเพื่อนบ้าน ได้แก่ ไทย จีน และเวียดนาม ซึ่งทำให้ผลผลิตข้าวของลาวมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ส่วนการใช้เคมีภัณฑ์ทางการเกษตรเพื่อเพิ่มผลผลิตข้าวในลาวนั้นมีแนวโน้มเพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตามลาวยังได้ชื่อว่าเป็นประเทศที่มีการใช้ปุ๋ยเคมีและยาปราบศัตรูพืชต่อประชากรต่ำที่สุดในภูมิภาคแถบนี้ แต่ด้วยความอุดมสมบูรณ์ของดินและแหล่งน้ำ ทำให้ผลผลิตข้าวเฉลี่ยต่อไร่ของลาวอยู่ในเกณฑ์สูง

เดิมนั้นลาวได้ชื่อว่าเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวที่สำคัญของโลกเช่นเดียวกับพม่า ดังนั้นจึงมีความเป็นไปได้ที่ลาวจะสามารถเร่งพัฒนาและปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการค้าข้าว เนื่องจากโดยภูมิประเทศแล้วลาวมีพื้นที่ที่เหมาะสมสำหรับการปลูกข้าว กล่าวคือลาวมีพื้นที่ราบขนาดใหญ่ 3 แห่งที่เหมาะสมสำหรับการปลูกข้าว คือ เวียงจันทน์ สุวรรณเขต และจำปาศักดิ์

ปัจจุบันลาวส่งออกข้าวไปยังประเทศรัสเซียสัดส่วนร้อยละ 52 ของปริมาณข้าวส่งออกทั้งหมด นิวซีแลนด์ร้อยละ 40 และฟิลิปปินส์ร้อยละ 20-30 ซึ่งข้าวจากลาวได้รับการยอมรับจากต่างประเทศ เนื่องจากมีการรับประกันว่าเป็นข้าวที่ปลูกในระบบธรรมชาติ ซึ่งทำให้ปลอดจากสารเคมีตกค้าง อย่างไรก็ตามปัญหาสำคัญของลาวในการขยายการส่งออกข้าวคือ การที่ต้องใช้เงินลงทุนมากกว่า 1 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในการพัฒนาระบบโครงสร้างพื้นฐาน ซึ่งรัฐบาลของลาวมีการเปลี่ยนแปลงคำขวัญที่ใช้มาในช่วงสองทศวรรษที่ว่า “กินอิ่ม นุ่งอุ่น” หรือมีกินและมีเครื่องนุ่งห่มอย่างเพียงพอ มาเป็น “กินแซบ นุ่งงาม” หรือกินอร่อยและมีความเป็นอยู่ที่ดีขึ้น

บทสรุป

การผลิตและการค้าข้าวในประเทศเพื่อนบ้านของไทยทั้งพม่า กัมพูชา และลาว นั้นกำลังได้รับการปรับปรุงประสิทธิภาพครั้งสำคัญ ซึ่งจะส่งผลให้ผลผลิตข้าวของประเทศเพื่อนบ้านของไทยนั้นมีปริมาณเพียงพอสำหรับการส่งออก และจะก้าวขึ้นมาเป็นประเทศคู่แข่งในการส่งออกข้าวกับไทย

แม้ว่าทั้งสามประเทศยังต้องมีการลงทุนในการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐาน โดยเฉพาะระบบชลประทาน และถนนหนทาง รวมทั้งระบบการขนส่งที่มีประสิทธิภาพเพื่ออำนวยความสะดวกในการกระจายผลผลิต ซึ่งการปรับปรุงโครงสร้างพื้นฐานดังกล่าวต้องการงบประมาณในการลงทุนมหาศาล

อย่างไรก็ตามประเทศทั้งสามนั้นได้รับความสนใจในการร่วมลงทุนจากนักลงทุนต่างประเทศ ทำให้มีเงินลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศเข้าไปลงทุนในการพัฒนาการเกษตรของประเทศทั้งสาม ซึ่งนับว่าจะเป็นปัจจัยสำคัญที่จะเอื้อต่อการเพิ่มศักยภาพทั้งในด้านการผลิตและการค้าข้าว

ดังนั้นไทยคงต้องจับตามองความสำเร็จของประเทศเพื่อนบ้านทั้งสามในการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการค้าข้าว เนื่องจากเวียดนามนั้นเป็นกรณีศึกษาที่ดี โดยหลังจากเวียดนามมีการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการค้าข้าวแล้ว เวียดนามสามารถพลิกจากประเทศที่ต้องนำเข้าข้าวมาเป็นประเทศผู้ส่งออกข้าวอันดับสองของโลกรองจากไทย และเป็นคู่แข่งขันสำคัญในการส่งออกข้าวของไทยในเกือบทุกตลาด ดังนั้นในกรณีของประเทศเพื่อนบ้านที่มีอาณาเขตติดต่อกับไทย ได้แก่ พม่า ลาว และกัมพูชามีการปรับปรุงประสิทธิภาพการผลิตและการค้าข้าวนั้นจึงเป็นเรื่องที่ต้องจับตามอง