ภายหลังการประชุมคณะรัฐมนตรี (ครม.) เมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2551 มีรายงานข่าวที่เกี่ยวกับการตั้งกรอบการใช้จ่ายเงินของภาครัฐ ระบุว่า ครม.ได้เห็นชอบการกำหนดกรอบการจัดทำงบประมาณรายจ่ายในปี 2552 เบื้องต้นที่น่าจะเพิ่มขึ้นเป็น 2 ล้านล้านบาท และยังคงเป็นงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) ทั้งนี้ จากรายงานข่าวดังกล่าว การวางกรอบงบประมาณขาดดุลต่อเนื่องไม่เกินร้อยละ 2.5 ของจีดีพี อาจดูไม่น่ากังวล แต่เมื่อพิจารณาถึงงบประมาณรายจ่ายของรัฐบาลที่ในเบื้องต้นอาจเพิ่มขึ้นเป็น 2 ล้านล้านบาทแล้ว จะเห็นว่า เป็นอัตราการเพิ่มที่สูงถึงร้อยละ 20.5 เมื่อเทียบกับงบประมาณรายจ่ายจำนวน 1.66 ล้านล้านบาทในปีงบประมาณ 2551
นอกจากนี้ ยังมีรายงานข่าวที่ระบุว่า ครม.ได้เห็นชอบแผนการบริหารราชการแผ่นดินในปี 2551-2554 โดยมีการประมาณการความต้องการใช้เงินเบื้องต้นของส่วนราชการเพื่อดำเนินการตามนโยบายรัฐบาลรวม 4 ปี ไว้ทั้งสิ้นถึง 12.26 ล้านล้านบาท ขณะที่ประมาณการรายได้สุทธิของรัฐบาลไว้ที่ 6.6 ล้านล้านบาทเท่านั้น
ทั้งนี้ จากแผนการบริหารราชการแผ่นดินข้างต้น พบว่า ผลต่างระหว่างประมาณการรายได้สุทธิและความต้องการใช้เงินตามนโยบาย (รายการที่ 2 ลบด้วยรายการที่ 3) มีแนวโน้มติดลบสูงขึ้น จากประมาณ 4.7 แสนล้านบาทในปี 2551 เป็นประมาณ 8.3-9.4 แสนล้านบาทในปี 2552-2554 หรือคิดเป็นสัดส่วนต่อจีดีพีในรูปตัวเงิน (Nominal GDP) ที่ติดลบเพิ่มขึ้นจากร้อยละ 5.2 ในปี 2551 เป็นร้อยละ 7.2-9.5 ในปี 2552-2554 โดยแม้ว่าแผนการบริหารราชการแผ่นดินดังกล่าวยังคงเป็นตัวเลขในเบื้องต้น โดยยังคงมิได้เป็นกรอบงบประมาณประจำปีของรัฐบาล และค่าผลต่างดังกล่าวก็ยังมิใช่กรอบงบประมาณขาดดุลของรัฐบาล (เพราะรายการที่ 3 น่าจะรวมงบของหน่วยงานรัฐวิสาหกิจเข้าไปด้วย) ซึ่งคาดว่าตัวเลขกรอบงบประมาณในปี 2552-2554 ที่จะมีการนำเสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภาในแต่ละปี อาจยังคงแตกต่างไปจากนี้ได้ แต่ค่าผลต่างระหว่างประมาณการรายได้และความต้องการใช้เงินตามนโยบายที่มีแนวโน้มติดลบเพิ่มมากขึ้น ก็สะท้อนถึงการที่รัฐบาลมีแผนที่จะใช้จ่ายเงินงบประมาณในจำนวนที่เพิ่มมากขึ้น ซึ่งขณะเดียวกันก็อาจบ่งชี้ถึงภาระทางการคลังที่รัฐบาลจะต้องแบกรับในจำนวนที่เพิ่มสูงขึ้นในอนาคตด้วยเช่นกัน
ทั้งนี้ นอกเหนือไปจากประเด็นในด้านเสถียรภาพของเศรษฐกิจ เช่น แรงกดดันด้านเงินเฟ้อ ความเพียงพอของสภาพคล่องในระบบที่จะรองรับการใช้จ่ายจำนวนมากของภาครัฐดังกล่าว อันเป็นผลเนื่องมาจากการออกกองทุนและการระดมทุนในรูปแบบต่าง ๆ และผลกระทบที่อาจมีต่ออัตราดอกเบี้ยและตลาดตราสารหนี้ในประเทศ รวมทั้งแนวโน้มที่การใช้จ่ายดังกล่าวอาจนำมาสู่การขยายตัวของการนำเข้า จนกระทบต่อฐานะดุลบัญชีเดินสะพัดแล้ว แนวโน้มภาระทางการคลังที่ทำให้รัฐบาลจำต้องหารายได้เพิ่มขึ้นจำนวนมากในอนาคตอันใกล้นี้ ยังอาจทำให้เกิดประเด็นที่มีผลเชื่อมโยงกลับมาที่โครงสร้างภาษีของประเทศ
ประเด็นความซับซ้อนจากโครงสร้างภาษี
หากพิจารณารายได้ภาษีของรัฐบาลไทยจะพบว่า รายได้ภาษีส่วนใหญ่ประมาณร้อยละ 50.5 ของรายได้ภาษีทั้งหมด มาจากภาษีที่เก็บจากฐานการใช้จ่าย โดยเฉพาะภาษีมูลค่าเพิ่มและภาษีสรรพสามิต ในขณะที่ภาษีที่เก็บจากฐานรายได้ ซึ่งครอบคลุมรายได้นิติบุคคลและรายได้บุคคลธรรมดา มีสัดส่วนร้อยละ 43.0 ทั้งนี้ เป็นที่น่าสังเกตว่า สัดส่วนของภาษีที่เก็บจากฐานรายได้นั้นได้ทยอยเพิ่มขึ้น ในขณะที่สัดส่วนของภาษีจากฐานการใช้จ่ายทยอยลดลง โดยการเปลี่ยนแปลงของโครงสร้างดังกล่าว น่าจะเป็นผลเนื่องมาจากการที่การใช้จ่ายของผู้บริโภคมักจะขยายตัวตามภาวะเศรษฐกิจของประเทศในอัตราที่ไม่หวือหวาเมื่อเทียบกับรายได้ของภาคธุรกิจ ในขณะที่รายได้ภาษีสรรพสามิตยังถูกกระทบจากการชะลอตัวของยอดขายรถยนต์ในปีที่ผ่านมา รวมทั้งจากการปรับอัตราภาษีสรรพสามิตที่เรียกเก็บจากบริการโทรคมนาคม ส่วนภาษีที่จัดเก็บจากธุรกรรมการค้าระหว่างประเทศนั้น ก็มีสัดส่วนที่ลดลงตามอัตราอากรนำเข้า ที่ทยอยปรับลดลงตามข้อตกลงทางการค้าเสรีต่าง ๆ
นอกจากนี้ หากเปรียบเทียบระหว่างไทยกับสิงคโปร์ ซึ่งถือได้ว่าเป็นประเทศที่มีการพัฒนาการทางเศรษฐกิจที่สูงสุดในกลุ่ม ASEAN จะพบว่า แม้ว่าอัตราภาษีของสิงคโปร์สำหรับรายได้นิติบุคคล (ซึ่งเท่ากับร้อยละ 20.0) และสำหรับบุคคลธรรมดา (ซึ่งเท่ากับร้อยละ 3.75-21) จะต่ำกว่าอัตราภาษีของไทย (ร้อยละ 30.0 สำหรับนิติบุคคล และร้อยละ 10-37 สำหรับบุคคลธรรมดา) แต่พบว่า ภาษีที่จัดเก็บจากฐานรายได้ของสิงคโปร์คิดเป็นสัดส่วนถึงร้อยละ 45.5 ของรายได้ภาษีทั้งหมดของรัฐบาล ซึ่งสูงกว่าสัดส่วนที่ร้อยละ 43.0 ของโครงสร้างภาษีของไทย ทั้งนี้ การที่ภาษีฐานรายได้ของสิงคโปร์มีความสำคัญต่อรายได้ภาษีรวมของรัฐบาลมากกว่า ทั้ง ๆ ที่อัตราภาษีรายได้ของสิงคโปร์ต่ำกว่าของไทยนั้น น่าที่จะสะท้อนถึงระดับรายได้ของประชาชนและความสามารถในการทำกำไรของภาคธุรกิจในสิงคโปร์ ที่มีมากกว่าไทย
อัตราภาษีกับความสามารถในการแข่งขัน
เป็นที่ยอมรับกันว่าอัตราภาษีเป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งที่มีผลต่อความสามารถในการแข่งขันของภาคธุรกิจ ซึ่งทำให้ภาษีถูกใช้เป็นเครื่องมือสำคัญในมาตรการส่งเสริมการลงทุนมาโดยตลอด โดยในกรณีของไทยนั้น แม้ว่าอัตราภาษีรายได้นิติบุคคลจะอยู่ที่ร้อยละ 30 แต่ก็ได้มีการลดหย่อนให้แก่ธุรกิจที่รัฐบาลมองว่ามีความสำคัญต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศ โดยเฉพาะธุรกิจที่ได้รับการส่งเสริมการลงทุนจากคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน (BOI) และบริษัทที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์ ซึ่งส่งผลให้อัตราภาษีที่ภาคธุรกิจไทยจ่ายจริงให้แก่รัฐบาลนั้น ต่ำกว่าอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลที่กำหนดไว้ที่ร้อยละ 30 มาก โดยกระทรวงการคลัง ได้คำนวณอัตราภาษีที่จ่ายจริง (Effective Tax Rate) จากสัดส่วนระหว่างรายจ่ายภาษีของนิติบุคคลกับยอดกำไรก่อนหักภาษี พบว่า อัตราภาษีที่จ่ายจริงดังกล่าวของไทยเท่ากับร้อยละ 17.0 ซึ่งแม้ว่าจะต่ำกว่าค่าเฉลี่ยที่ร้อยละ 20 ของประเทศในกลุ่ม ASEAN และต่ำกว่าเวียดนาม (ร้อยละ 27.5) แต่ก็ยังคงสูงกว่าสิงคโปร์ (ร้อยละ 6.2) และฮ่องกง (ร้อยละ 8.1) ค่อนข้างมาก
ทั้งนี้ การที่อัตราภาษีรายได้นิติบุคคลของไทยยังคงอยู่ในระดับที่ค่อนข้างจะสูง ในขณะที่ความสามารถในการแข่งขันของประเทศ กำลังถูกท้าทายจากคู่แข่งสำคัญ ไม่ว่าจะเป็นจีน อินเดีย และเวียดนาม ทำให้เกิดคำถามตามมาว่า รัฐบาลไทยควรที่จะปรับลดอัตราภาษีดังกล่าวลงเพื่อที่จะเพิ่มความสามารถในการทำกำไรให้แก่ภาคธุรกิจของไทย หรือไม่ ทั้งนี้ ฝ่ายที่สนับสนุนแนวคิดดังกล่าวมองว่า ภาระภาษีที่ลดต่ำลงจะเป็นปัจจัยที่เอื้อต่อภาวะการลงทุนของภาคธุรกิจโดยรวม ในขณะที่อีกฝ่ายก็มีความเห็นว่า อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลมิใช่ปัจจัยเดียวที่กำหนดความสามารถในการแข่งขันของประเทศ หรือกำหนดการลงทุนโดยตรงจากต่างประเทศ โดยยังคงมีปัจจัยสำคัญอื่น ๆ ที่ภาคธุรกิจหรือนักลงทุนให้น้ำหนักในการตัดสินใจ ไม่ว่าจะเป็นความสะดวกในการดำเนินธุรกิจ ระบบกฎหมาย คุณภาพของแรงงานท้องถิ่น ตลอดจนความพร้อมของระบบสาธารณูปโภคพื้นฐานต่าง ๆ ซึ่งจากการจัดอันดับความสามารถในการแข่งขันของ World Economic Forum ก็ชี้ให้เห็นว่า ประเทศที่มีอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลที่สูง เช่น สหรัฐฯ ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ ก็ยังสามารถที่จะมีอันดับความสามารถในการแข่งขันในระดับต้น ๆ ได้ ซึ่งหมายความว่า หากไทยต้องการเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศแล้ว อัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลก็อาจจะไม่ใช่ปัจจัยเพียงปัจจัยเดียวที่ทางการไทยต้องนำขึ้นมาพิจารณา แต่คงจะต้องเร่งดำเนินการในด้านอื่น ๆ ที่มีผลต่อการดำเนินธุรกิจและการลงทุนด้วยเช่นกัน
การปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่ม … ประเด็นที่ละเอียดอ่อน
ไม่ว่าทางการไทยจะตัดสินใจปรับเปลี่ยนอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคลจากประเด็นด้านความสามารถในการแข่งขันหรือไม่ แต่การวางกรอบวงเงินรายจ่าย 12.26 ล้านล้านบาทในช่วง 4 ปี (2551-2554) ของรัฐบาลทำให้รัฐบาลเผชิญกับความท้าทายในการจัดหารายได้เพิ่มขึ้น ทั้งนี้ นับตั้งแต่ช่วงต้นปี 2550 ได้มีกระแสข่าวว่า กระทรวงการคลังได้พิจารณาถึงข้อเสนอที่ให้มีการปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม ที่ปัจจุบันจัดเก็บอยู่ในอัตราร้อยละ 7.0 โดยมีแนวคิดว่าอาจจะทยอยดำเนินการปรับเพิ่มอัตราภาษีดังกล่าวขึ้นเป็นร้อยละ 10.0 (ซึ่งเป็นอัตราที่รัฐบาลประกาศใช้หลังไทยเข้าขอรับความช่วยเหลือจาก IMF ในเดือนสิงหาคมปี 2540 ก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะปรับลดลงเป็นร้อยละ 7.0 ในเดือนมีนาคม 2542 เพื่อกระตุ้นการฟื้นตัวของเศรษฐกิจ) ในขณะที่มีการประเมินว่า การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มทุกร้อยละ 1.0 จะทำให้รายได้ภาษีของรัฐบาลเพิ่มขึ้นประมาณปีละ 4 หมื่นล้านบาท ทำให้หากปรับเพิ่มอัตราภาษีดังกล่าวเป็นร้อยละ 10 จะทำให้รายได้ของรัฐบาลเพิ่มขึ้นประมาณปีละ 1.2 แสนล้านบาท ซึ่งน่าที่จะช่วยแบกรับภาระทางการคลังของรัฐบาลได้พอสมควร
อย่างไรก็ตาม ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า การปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มมีข้อควรพิจารณา คือ ประการแรก ภาษีมูลค่าเพิ่มนั้นจัดเก็บจากการเพิ่มขึ้นของมูลค่าของสินค้าและบริการต่าง ๆ ตามขั้นตอนการผลิต โดยจัดเก็บจากผู้ซื้อในอัตราเดียวกันตลอด ไม่ว่าผู้ซื้อจะมีระดับรายได้เท่าใดก็ตาม ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มย่อมจะเป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนผู้มีรายได้น้อย หรือปานกลาง มากกว่าประชาชนผู้มีรายได้มาก และประการที่สอง การปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มย่อมจะส่งผลโดยตรงและทันทีให้ราคาสินค้าต่าง ๆ ปรับตัวเพิ่มขึ้นตามภาระภาษี โดย ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ได้ประเมินว่า การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มทุก ๆ ร้อยละ 1.0 อาจส่งผลให้ราคาสินค้าเพิ่มขึ้นร้อยละ 0.3-0.5 ซึ่งย่อมเท่ากับเป็นการเพิ่มแรงกดดันเงินเฟ้อในประเทศ ที่ในตัวของมันเองก็น่าที่จะเพิ่มขึ้นอยู่แล้วจากโครงการรายจ่ายจำนวนมากของภาครัฐ
นอกเหนือจากแนวคิดในการปรับขึ้นอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มเพื่อหารายได้เข้าคลังแล้ว ยังมีกระแสข่าวว่า กระทรวงการคลังก็ได้พิจารณาทางเลือกอื่น ๆ เช่นกัน ไม่ว่าจะเป็นภาษีที่จัดเก็บจากทรัพย์สิน (Asset-Based Tax) เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง (ทดแทนภาษีโรงเรือนและที่ดิน และภาษีบำรุงท้องที่) ภาษีมรดก ตลอดจนการปรับเพิ่มอัตราภาษีสรรพสามิตในรายการสินค้าที่เห็นว่าเป็นอันตรายต่อสุขภาพของประชาชน (เช่น ยาสูบและเครื่องดื่มที่มีแอลกอฮอล์) หรือสร้างปัญหาต่อสิ่งแวดล้อม (เช่น ยานพาหนะ และการปล่อยน้ำเสีย เป็นต้น) แต่การดำเนินการใด ๆ ดังกล่าว คาดว่ากระทรวงการคลังคงจะต้องพิจารณาความเหมาะสมของภาษีแต่ละประเภทเป็นกรณี ๆ ไป โดยการปรับเพิ่มอัตราภาษีในบางรายการในอัตราที่สูงก็อาจจะสร้างแรงจูงใจให้เกิดการหลีกเลี่ยงภาษีเพิ่มมากขึ้น จนทำให้รัฐบาลต้องมีค่าใช้จ่ายในการบังคับใช้กฎหมายเพิ่มมากขึ้น ซึ่งอาจกระทบต่อประสิทธิผลโดยรวมของมาตรการและรายได้ของรัฐบาล
โดยสรุปแล้ว เมื่อพิจารณาถึงแผนการใช้จ่ายเงินของรัฐบาลที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างมากในระยะข้างหน้า ในขณะที่ การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลเพื่อนำมาใช้จ่ายเงินตามกรอบที่วางไว้ที่อาจจะไม่สามารถจะครอบคลุมหรือชดเชยภาระทางการคลังได้ทั้งหมด ในขณะที่ รัฐบาลเองก็เผชิญกับข้อเรียกร้องให้พิจารณาปรับลดอัตราภาษีเงินได้นิติบุคคล ลงมาอยู่ในระดับที่หนุนความสามารถในการแข่งขันของประเทศ ส่วนการที่จะพิจารณาปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มจากอัตราร้อยละ 7.0 ในปัจจุบัน เพื่อให้มีรายได้ภาษีที่เพิ่มขึ้นนั้น ก็ยังคงเป็นประเด็นที่ละเอียดอ่อน เนื่องจากผลกระทบที่จะเกิดขึ้นต่ออำนาจซื้อของประชากรในกลุ่มต่าง ๆ โดยอาจทำให้ประชากรที่มีรายได้น้อยมีความเสียเปรียบ รวมทั้งการปรับเพิ่มภาษีมูลค่าเพิ่มยังอาจนำมาสู่การเร่งตัวขึ้นภาวะเงินเฟ้อในประเทศ ซึ่งอาจมีผลต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจโดยรวม ดังนั้น อาจจะกล่าวได้ว่า การดำเนินนโยบายการคลังของรัฐบาลไทย ได้มาถึงจุดที่เผชิญกับโจทย์ที่มีความท้าทายอย่างมาก โดยถึงแม้ว่าตามกรอบความยั่งยืนทางการคลัง สถานะด้านการคลังของรัฐบาลในระยะอันใกล้นี้จะยังคงไม่ถึงขั้นประสบกับภาวะที่น่าวิตก แต่ภาระทางการคลังที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น ย่อมจะเป็นเงื่อนปมสำคัญที่รอให้รัฐบาลมาสานต่อในอนาคต โดยในขณะนี้ ประเด็นเฉพาะหน้าที่ยังต้องติดตามกันต่อไป คงจะได้แก่ความชัดเจนว่า กรอบงบประมาณของรัฐบาลในปีงบประมาณ 2552-2554 ในที่สุดแล้วจะมีจำนวนสูงเท่ากับแผนการบริหารราชการแผ่นดินเบื้องต้นตามที่รายงานออกมาหรือไม่ ในขณะที่การปฏิรูปนโยบายภาษีทั้งระบบ ซึ่งรวมทั้งประเด็นด้านอัตราภาษีรายได้นิติบุคคลและภาษีมูลค่าเพิ่ม ตลอดจนภาษีประเภทอื่น ๆ เช่น ภาษีที่เก็บจากทรัพย์สิน อาทิ ภาษีมรดก หรือการปรับเพิ่มอัตราภาษีสรรพสามิตบางรายการ ก็ยังคงมีความไม่แน่นอนว่าจะเกิดขึ้นหรือไม่ และหากเกิดขึ้นจะออกมาในรูปแบบใด ซึ่งนอกจากประเด็นด้านโครงสร้างภาษีแล้ว ยังคงมีประเด็นผลกระทบด้านเสถียรภาพของเศรษฐกิจ ไม่ว่าจะเป็นแรงกดดันด้านเงินเฟ้อ และความเพียงพอของสภาพคล่องในระบบที่จะรองรับการใช้จ่ายจำนวนมากของภาครัฐ อันเป็นผลเนื่องมาจากการออกกองทุนและการเร่งระดมทุนในรูปแบบต่าง ๆ รวมทั้งผลกระทบที่อาจมีต่ออัตราดอกเบี้ยและตลาดตราสารหนี้ในประเทศ ตลอดจนแนวโน้มที่กรอบการใช้จ่ายจำนวนมากของภาครัฐดังกล่าวอาจนำมาสู่การขยายตัวของการนำเข้า จนอาจกระทบต่อฐานะดุลบัญชีเดินสะพัดได้
