ในช่วงปลายปี 2548 ต่อเนื่องมาจนถึงปี 2549 ปัญหาหนึ่งที่คนไทยที่ต้องเผชิญอยู่ก็คือการหาซื้อน้ำตาลตามร้านค้าได้ยากลำบากเนื่องจากสินค้าได้หายไปจากท้องตลาด อีกทั้งในบางพื้นที่ราคาน้ำตาลที่จำหน่ายก็ขึ้นไปสูงกว่าที่ภาครัฐกำหนดไว้ระดับ 13.25 บาทต่อกิโลกรัมสำหรับน้ำตาลทรายขาวและ 14.25 บาทต่อกิโลกรัมสำหรับน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์ ส่งผลให้ภาครัฐต้องใช้มาตรการต่างๆออกมาเพื่อแก้ไขปัญหาเป็นระยะ แต่ปัญหาน้ำตาลขาดแคลนก็ยังคงไม่สามารถกลับคืนสู่ภาวะปกติได้ แม้ว่าโรงงานน้ำตาลจะได้เริ่มดำเนินการหีบอ้อยไปเมื่อเดือนธันวาคม 2548 ที่ผ่านมาแล้วก็ตาม
ทั้งนี้ในส่วนของชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลเองนั้นก็ได้ออกมาเสนอให้ภาครัฐปรับขึ้นราคาจำหน่ายน้ำตาลในประเทศให้สอดคล้องกับราคาน้ำตาลตลาดโลกที่ปรับตัวสูงขึ้นเพื่อแก้ปัญหาการกักตุนน้ำตาลในช่วงนี้ รวมทั้งเป็นการช่วยเหลือชาวไร่อ้อยซึ่งได้รับผลกระทบจากต้นทุนการผลิตที่เพิ่มขึ้น อย่างไรก็ตามในเบื้องต้นท่าทีของภาครัฐมีความกังวลว่าการปรับขึ้นราคาน้ำตาลจะเป็นภาระต่อรายจ่ายของประชาชนและซ้ำเติมภาวะเงินเฟ้อให้ปรับตัวเพิ่มขึ้นจากที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
ทั้งนี้ ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่าผู้มีส่วนได้เสียในระบบอ้อยและน้ำตาลอันได้แก่ ชาวไร่อ้อย โรงงานน้ำตาล และภาครัฐฯจำเป็นต้องหันหน้าเข้ามาร่วมกันแก้ไขปัญหาน้ำตาลขาดตลาดรวมทั้งปัญหาการขอปรับขึ้นราคาน้ำตาลอย่างเร่งด่วนและจริงจังก่อนที่ประเด็นดังกล่าวจะลุกลามเป็นปัญหาความขัดแย้งที่รุนแรงมากขึ้นและส่งผลกระทบไปถึงความอยู่รอดของอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลในระยะยาว โดยข้อสรุปที่ได้นั้นจะต้องอยู่บนพื้นฐานที่ยุติธรรมเป็นที่ยอมรับได้ทั้งชาวไร่อ้อยรวมทั้งประชาชนและภาคอุตสาหกรรมผู้ใช้น้ำตาลเป็นที่ตั้ง
นับเป็นเรื่องที่น่าแปลกเป็นอย่างมากสำหรับประเทศผู้ส่งออกน้ำตาลรายใหญ่อันดับ 3 ของโลกอย่างไทยที่ต้องมาประสบกับปัญหาน้ำตาลขาดตลาดขึ้นในประเทศทั้งที่โดยข้อเท็จจริงแล้วปริมาณการผลิตน้ำตาลในประเทศที่มีถึงประมาณ 4.6 ล้านตันในปีการผลิต 2548/49 น่าจะเพียงพอต่อปริมาณความต้องการบริโภคน้ำตาลในประเทศที่มีอยู่เพียง 2 ล้านตันอย่างเหลือเฟือ ดังนั้นปัญหาการขาดแคลนน้ำตาลขึ้นในประเทศจึงไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริงเป็นอย่างมาก
ทั้งนี้ปัญหาน้ำตาลหายไปจากตลาดในขณะที่ราคาจำหน่ายก็ปรับเพิ่มสูงขึ้นกว่าที่ภาครัฐกำหนดเริ่มมีมากขึ้นในช่วงไตรมาสสุดท้ายของปี 2548 ต่อเนื่องมาจนถึงต้นปี 2549 โดยมีการร้องเรียนเรื่องการปฏิเสธการจำหน่ายน้ำตาลหรือขายน้ำตาลราคาแพงของผู้ค้าเข้ามายังภาครัฐเป็นจำนวนมาก ส่งผลให้ภาครัฐต้องออกมาตรการต่างๆมาใช้ควบคุมอาทิ การให้ผู้ครอบครองน้ำตาลเกิน 100 กระสอบต้องแจ้งกับทางการก่อน การตรวจสต็อกน้ำตาลรวมทั้งการขนย้ายของโรงงานน้ำตาล เป็นต้น
เป็นที่น่าสังเกตว่า ปัญหาการขาดแคลนน้ำตาลที่เกิดขึ้นในช่วงนี้เป็นผลจากการคาดการณ์ว่าผลผลิตน้ำตาลของไทยในปี 2549 จะมีเพียงประมาณ 4.6 ล้านตันลดลงจากปีการผลิตก่อนหน้าที่ผลิตน้ำตาลได้ 5.2 ล้านตันเนื่องจากได้รับผลกระทบจากปัญหาความแห้งแล้งในช่วงระหว่างการเพาะปลูกอ้อย ประกอบกับเกษตรกรชาวไร่อ้อยบางส่วนได้หันไปเพาะปลูกพืชประเภทอื่นที่ให้ผลตอบแทนดีกว่าอาทิ มันสำปะหลัง ยางพารา และปาล์มน้ำมัน ในขณะเดียวกันปัจจุบันราคาน้ำตาลในตลาดโลกได้มีการปรับเพิ่มขึ้นถึงประมาณกว่า 16 บาทต่อกิโลกรัมซึ่งราคาสูงกว่าราคาจำหน่ายน้ำตาลในประเทศ ซึ่งจากปัจจัยดังกล่าวเป็นตัวเร่งให้เกิดปัญหาน้ำตาลขาดตลาดในประเทศ โดยมีปัจจัยหนุน 4 ส่วนใหญ่ๆดังนี้
1. การเก็งกำไรของผู้ค้าน้ำตาลบางกลุ่ม ภายหลังจากมีกระแสข่าวการปรับขึ้นราคาจำหน่ายน้ำตาลในประเทศในช่วงครึ่งปีหลัง 2548 เป็นต้นมาส่งผลให้กลุ่มผู้ค้าน้ำตาลชะลอหรือลดการระบายน้ำตาลออกสู่ตลาดเพื่อหวังเก็งกำไรจากราคาน้ำตาลที่จะปรับขึ้น ส่งผลให้น้ำตาลไม่ถูกปล่อยออกสู่ตลาดตามปกติ
2.ความกังวลของกลุ่มผู้ใช้น้ำตาลทั่วไป จากการที่ผลผลิตน้ำตาลของโลกและของไทยปรับตัวลดลงจากผลกระทบปัญหาภัยแล้งที่เกิดขึ้นในหลายภูมิภาครวมทั้งไทยด้วย ประกอบกับมีกระแสข่าวจะมีการขอปรับขึ้นราคาจำหน่ายน้ำตาลในประเทศส่งผลให้ผู้ใช้น้ำตาลโดยเฉพาะกลุ่มผู้ประกอบการทั้งรายเล็กและรายใหญ่ที่ต้องใช้น้ำตาลเป็นวัตถุดิบมีการเร่งสต็อกน้ำตาลเพื่อลดความเสี่ยง
3.การลักลอบส่งออกน้ำตาลทราย จากการที่ปัจจุบันราคาจำหน่ายของประเทศเพื่อนบ้านของไทยไม่ว่าจะเป็น พม่า ลาว กัมพูชา และเวียดนาม ล้วนแล้วแต่อยู่ในระดับมากกว่า 16 บาทต่อกิโลกรัมซึ่งนับว่าสูงกว่าไทยทั้งสิ้น ดังนั้นเมื่อการควบคุมทางด้านการส่งออกน้ำตาลไม่เข้มงวดก็ส่งผลให้เกิดปัญหาการนำน้ำตาลที่ใช้ในประเทศลักลอบส่งออกตามแนวชายแดนที่ได้ราคาดีกว่าแทน
4.ความต้องการใช้น้ำตาลของภาคอุตสาหกรรมที่ผลิตเพื่อส่งออก ที่ผ่านมาภาคอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้าเพื่อการส่งออกซึ่งแต่เดิมเคยได้รับความช่วยเหลือจากภาครัฐให้สามารถซื้อน้ำตาลโควต้าค.(น้ำตาลที่ผลิตเพื่อการส่งออก)ซึ่งมีราคาต่ำกว่าราคาน้ำตาลในประเทศได้หันมาซื้อน้ำตาลจากในประเทศ(โควตา ก.)ที่ปัจจุบันมีราคาต่ำกว่าราคาส่งออกแทน ทำให้กลุ่มนี้เข้ามาแย่งซื้อน้ำตาลที่กันไว้เพื่อจำหน่ายในประเทศแข่งกับผู้ค้าส่ง รวมทั้งภาคอุตสาหกรรมที่ผลิตสินค้าจำหน่ายในประเทศ
และเพื่อแก้ปัญหาน้ำตาลขาดตลาด ส่งผลให้มีเสียงเรียกร้องของทางฝ่ายชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลที่ต้องการให้ภาครัฐปรับขึ้นราคาน้ำตาลในประเทศเพื่อให้สอดคล้องกับราคาตลาดโลกอันจะเป็นการช่วยลดปัญหาการเก็งกำไรของผู้ค้าน้ำตาลลงได้ ประการสำคัญการขึ้นราคาน้ำตาลยังนับเป็นการช่วยเหลือชาวไร่อ้อยที่ได้รับผลกระทบจากต้นทุนการผลิตทั้งในส่วนของต้นทุนค่าปุ๋ย ยาปราบศัตรูพืช รวมทั้งค่าขนส่งอ้อยเข้าโรงงานที่ปรับตัวสูงขึ้นมากในเวลานี้ อีกทั้งยังเป็นการแก้ปัญหาหนี้เงินกู้ของกองทุนอ้อยและน้ำตาลทรายที่รวมเป็นเงินต้นและดอกเบี้ยที่ต้องชำระในช่วงปี 2548-2555 ทั้งสิ้นประมาณ 17,620 ล้านบาท ทั้งนี้ฝ่ายที่สนับสนุนให้มีการขึ้นราคาน้ำตาลนั้นเห็นว่าราคาที่ปรับขึ้นนั้นจะไม่ส่งผลกระทบต่อผู้บริโภคมากนักเนื่องจากปริมาณการบริโภคน้ำตาลของประชาชนมีไม่มากนักเพียงประมาณ 30 กิโลกรัมต่อคนต่อปีเท่านั้น อีกประการหนึ่งที่สำคัญก็คือการปรับขึ้นราคาน้ำตาลเพื่อช่วยเหลือชาวไร่อ้อยในครั้งนี้จะเป็นปัจจัยสนับสนุนให้ชาวไร่มีกำลังใจที่จะเพาะปลูกอ้อยต่อไปซึ่งจะเป็นหลักประกันว่าจะมีน้ำตาลเพียงพอบริโภคในประเทศในระยะยาว แต่หากปล่อยให้ชาวไร่อ้อยต้องเผชิญกับต้นทุนการผลิตที่สูงในขณะที่ราคาน้ำตาลก็ถูกควบคุมจากภาครัฐดังเช่นทุกวันนี้ชาวไร่อ้อยก็อาจจะหันไปปลูกพืชชนิดอื่นแทน ซึ่งหากถึงเวลานั้นประเทศไทยก็อาจต้องนำเข้าน้ำตาลก็เป็นได้
อย่างไรก็ตาม การเสนอขอขึ้นราคาน้ำตาลในครั้งนี้มีผู้ไม่เห็นด้วยหลายฝ่ายไม่ว่าจะเป็นกระทรวงพาณิชย์ผู้มีหน้าที่ควบคุมราคาสินค้าซึ่งได้กำหนดให้ราคาจำหน่ายน้ำตาลทรายขาวในประเทศขายปลีกอยู่ที่ 13.25 บาทต่อกิโลกรัมสำหรับน้ำตาลทรายขาวและราคาขายปลีกที่ 14.25 บาทต่อกิโลกรัมสำหรับน้ำตาลทรายขาวบริสุทธิ์เนื่องจากเห็นว่าปัจจุบันราคาน้ำตาลในตลาดโลกที่ปรับตัวสูงขึ้นได้ผลักดันให้ราคาอ้อยขั้นต้นที่เกษตรกรได้รับในฤดูการผลิตปี 2548/49 อยู่สูงถึง 800 บาทต่อตันอ้อย ซึ่งถือเป็นราคาที่สูงสุดในรอบกว่า 20 ปีนับตั้งแต่มีการออกพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลทราย พ.ศ. 2527 เป็นต้นมา ดังนั้นจึงไม่มีความจำเป็นต้องขึ้นราคาน้ำตาลในช่วงนี้ เนื่องจากจะส่งผลกระทบต่อประชาชนที่ต้องแบกรับภาระราคาสินค้าอื่นๆที่ปรับเพิ่มขึ้นไปก่อนหน้านี้
ส่วนอีกกลุ่มหนึ่งที่ไม่เห็นด้วยกับการปรับขึ้นราคาน้ำตาลก็คือประชาชนผู้บริโภคน้ำตาลรวมทั้งกลุ่มธุรกิจที่ต้องใช้น้ำตาลเป็นวัตถุดิบไม่ว่าจะเป็นอุตสาหกรรมอาหาร เครื่องดื่ม น้ำอัดลม นม ขนม ลูกกวาด รวมไปถึงร้านอาหารที่ต้องแบกรับภาระเพิ่มขึ้นอย่างยากจะหลีกเลี่ยง นอกจากนี้กลุ่มนี้ยังมีความเห็นว่า ที่ผ่านมา ในช่วงที่ราคาน้ำตาลตลาดโลกตกต่ำประชาชนและภาคอุตสาหกรรมในประเทศก็ได้เข้ามาช่วยเหลืออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของประเทศด้วยการบริโภคน้ำตาลในราคาที่สูงเพื่อนำรายได้มาชดเชยกับราคาส่งออกน้ำตาลที่ต่ำ ในขณะเดียวกัน ในส่วนของภาครัฐเองก็ได้เข้ามาให้ความช่วยเหลือเกษตรกรชาวไร่อ้อยมาโดยตลอด โดยเฉพาะในฤดูการผลิตปี 2541/42-2542/43 จำนวน 9,267ล้านบาท ฤดูการผลิตปี 2545/46 อีก 5,920 ล้านบาท และฤดูการผลิตปี 2546/47 จำนวน 5,387 ล้านบาท
ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เห็นว่า การเสนอขอปรับขึ้นราคาน้ำตาลในประเทศเพื่อแก้ปัญหาน้ำตาลขาดตลาดหากพิจารณาในมุมมองของชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลแล้วก็นับเป็นสิ่งที่น่าเห็นใจเป็นอย่างยิ่ง ทั้งนี้เนื่องจากในฐานะผู้ผลิตแล้วก็ย่อมจะต้องการจำหน่ายสินค้าที่ตนเองผลิตในราคาที่คุ้มกับต้นทุนที่เกิดขึ้น ซึ่งในช่วงหลายปีที่ผ่านมาราคาอ้อยที่เกษตรกรได้รับส่วนใหญ่จะต่ำกว่าต้นทุนการผลิต อย่างไรก็ตาม หากจะพิจารณาทางด้านกลุ่มผู้ใช้น้ำตาลทั้งประชาชนผู้บริโภคน้ำตาลทั่วไป รวมทั้งกลุ่มผู้ประกอบการที่ใช้น้ำตาลเป็นวัตถุดิบไม่ว่าจะเป็นผู้ประกอบการรายกลางและรายเล็กตั้งแต่ร้านอาหาร ร้านทำขนม ไปจนถึงผู้ประกอบการรายใหญ่อย่างอุตสาหกรรมอาหาร เครื่องดื่ม น้ำอัดลมแล้วก็ยิ่งได้รับความเห็นใจไม่ยิ่งหย่อนกว่ากัน ทั้งนี้เนื่องจากปัจจุบันกลุ่มเหล่านี้ต่างประสบปัญหาที่หนักหน่วงเป็นอย่างมาก ทั้งในส่วนของภาคประชาชนที่ต้องถูกกระหน่ำด้วยค่าครองชีพที่ปรับตัวสูง ในขณะที่ภาคอุตสาหกรรมเองก็ได้รับผลกระทบจากต้นทุนการผลิตที่ปรับสูงขึ้นตามวัตถุดิบและต้นทุนพลังงานที่เพิ่มขึ้นเช่นกัน
ดังนั้น ในเบื้องต้นนี้ภาครัฐในฐานะผู้ดูแลอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทั้งระบบจะต้องตัดสินใจโดยเร็วว่าจะให้มีการขึ้นราคาจำหน่ายย้ำตาลในประเทศหรือไม่ ทั้งนี้เนื่องจากปัจจุบันสถานการณ์ได้มาถึงจุดสุกงอมเต็มที โดย ณ เวลานี้ปัญหาน้ำตาลขาดตลาดและมีราคาแพงกระจายตัวไปตามพื้นที่ต่างๆทั่วประเทศ ในขณะเดียวกันกลุ่มชาวไร่อ้อยก็ได้ออกมาเคลื่อนไหวกดดันเพิ่มขึ้นเป็นลำดับจนถึงขั้นที่อาจจะกลายเป็นปัญหาความขัดแย้งที่รุนแรงได้ โดยหากภาครัฐเลือกที่จะไม่ปรับขึ้นราคาจำหน่ายน้ำตาลในประเทศแล้วภาครัฐจะมีมาตรการอย่างใดมาควบคุมราคาให้อยู่ในระดับที่กำหนดรวมทั้งมีสินค้าอย่างเพียงพอที่จะสนองความต้องการของผู้ใช้น้ำตาลในประเทศ แต่หากเลือกที่จะให้มีการปรับขึ้นราคาจำหน่ายภาครัฐก็ต้องพิจารณาว่าราคาที่ปรับขึ้นนั้นควรอยู่ในระดับใดที่จะแก้ปัญหาน้ำตาลขาดตลาดและทำให้ชาวไร่อ้อยอยู่รอดได้ ในขณะเดียวกันราคาจำหน่ายที่ขึ้นไปนั้นจะต้องไม่ส่งผลกระทบต่อผู้ใช้น้ำตาลทั้งประชาชนทั่วไปรวมทั้งภาคธุรกิจที่ใช้น้ำตาลเป็นวัตถุดิบมากจนเกินไปนัก สำหรับในระยะต่อไปนั้นทุกฝ่ายทั้งภาครัฐ ชาวไร่อ้อยตลอดจนโรงงานน้ำตาลจะต้องมาตัดสินใจร่วมกันว่าจะทำอย่างไรกับระบบอ้อยและน้ำตาลในปัจจุบันที่ใช้มาตั้งแต่ปี 2527 ไม่ว่าจะเป็นระบบแบ่งปันผลประโยชน์ระหว่างชาวไร่อ้อยกับโรงงานน้ำตาล ต้นทุนและค่าตอบแทนในการผลิตอ้อยและน้ำตาล รวมไปถึงการพิจารณาว่าน้ำตาลในประเทศจะยังคงเป็นสินค้าควบคุมหรือปล่อยให้ลอยตัวตามตลาดโลก
กล่าวโดยสรุปแล้ว แนวทางแก้ปัญหาน้ำตาลทรายขาดตลาดและมีราคาจำหน่ายที่แพงกว่าภาครัฐกำหนดรวมทั้งปัญหาความขัดแย้งระหว่างชาวไร่อ้อยกับภาครัฐเกี่ยวกับการขอปรับขึ้นราคาน้ำตาลควรตั้งอยู่บนพื้นฐานของความประนีประนอมระหว่างกันเพื่อลดความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นและส่งผลกระทบต่ออุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลทรายทั้งระบบซึ่งชาวไร่อ้อย โรงงานน้ำตาล และภาครัฐเองคงไม่อยากให้เกิดขึ้น ทั้งนี้เนื่องจากที่ผ่านมาทุกฝ่ายได้มีความร่วมมือกันอย่างดีจนส่งผลให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลของไทยมีเสถียรภาพมั่นคงในปัจจุบัน ซึ่งการหันหน้าเจรจากันเพื่อหาข้อยุติที่เหมาะสมและทุกฝ่ายสามารถยอมรับได้เป็นวิธีการที่น่าจะถูกต้องสำหรับสถานการณ์ในเวลานี้ และเหนือสิ่งอื่นใดในระยะยาวภาครัฐและผู้เกี่ยวข้องคงต้องหันมาพิจารณาถึงความเป็นไปได้ของการปล่อยลอยตัวราคาน้ำตาลให้เป็นไปตามกลไกตลาด ดังเช่นราคาน้ำมันซึ่งได้ปล่อยลอยตัวไปแล้วซึ่งก็เป็นที่ยอมรับของทุกฝ่ายด้วยดีไม่ว่าจะเป็นผู้ผลิตและผู้ใช้น้ำมัน
