ที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 21 กรกฎาคม 2552 มีมติที่เกี่ยวข้องกับการปรับเปลี่ยนนโยบายข้าวของรัฐบาลในหลายประเด็น ซึ่งส่งผลกระทบในวงกว้างต่อตลาดการค้าข้าวทั้งในประเทศและต่างประเทศ โดยการปรับเปลี่ยนที่สำคัญของนโยบายข้าวของรัฐบาล คือ การปรับใช้ระบบประกันราคาสินค้ามาใช้แทนระบบการรับจำนำ ในการแทรกแซงราคาข้าวในฤดูการผลิตปี 2552/53 ตามหลักการที่คณะกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ(กขช.)เห็นชอบเมื่อวันที่ 17 กรกฎาคม 2552
การแทรกแซงราคาตลาดในสายตาของระบบการค้าสากลแล้วมองว่าเป็นการบิดเบือนกลไกตลาด ทำให้ราคาสินค้าเกษตรไม่เป็นไปตามกลไกตลาดที่แท้จริง แต่สำหรับประเทศเกษตรกรรมอย่างประเทศไทย และเกษตรกรเป็นคนส่วนใหญ่ของประเทศ นับว่ายังมีความจำเป็นที่ต้องพึ่งพารัฐบาลแทรกแซงราคาสินค้าเกษตร เพื่อเกษตรกรได้รับราคาที่เป็นธรรมมากขึ้น อย่างไรก็ตาม การดำเนินมาตรการจำนำข้าวที่ผ่านมาต้องเผชิญกับหลากหลายปัญหา เช่น การใช้เม็ดเงินงบประมาณสูงเกินจริง การเก็บค่าใช้จ่ายโกดังเก็บข้าว ค่าสีข้าวมากกว่าราคาปกติทั่วไป ตลอดจนการเวียนเทียนข้าว การสวมสิทธิ์ข้าว เป็นต้น นอกจากนั้น ยังประสบปัญหาการบริหารจัดการระบายข้าว ขายข้าวที่ไม่โปร่งใส ทำให้รัฐบาลขาดทุนสูงมาก ดังนั้น มาตรการใหม่ในการแทรกแซงราคาข้าวด้วยการประกันราคาขั้นต่ำให้กับเกษตรกรจึงเป็นทางเลือกที่คาดว่าจะลดปัญหาการบริหาร และกระบวนการที่ไม่โปร่งใสทั้งหลายของการรับจำนำ โดยเฉพาะการเวียนเทียนข้าว สต็อกลม และค่าใช้จ่ายในการสีข้าวและเก็บรักษาข้าวเกินจริง อย่างไรก็ตาม ในการที่รัฐบาลจะนำมาตรการประกันราคาข้าวมาใช้แทนการจำนำนั้น ยังมีอีกหลากหลายประเด็นที่รัฐบาลจะต้องดำเนินการ เช่น ส่วนต่างระหว่างราคาประกันกับราคาข้าวจริงที่ชาวนาขายได้หน่วยงานใดจะเป็นผู้จ่าย หน่วยงานใดเป็นผู้กำหนดราคาประกัน และองค์กรไหนที่จะควบคุมหรือลงทะเบียนปริมาณข้าวของชาวนาแต่ละราย ซึ่งจะมีสิทธิ์ได้รับเงินส่วนต่างของราคา เป็นต้น
ปัจจัยกดดันให้รัฐบาลต้องปรับเปลี่ยนมาตรการแทรกแซงตลาดข้าวเป็นการประกันราคาแทนการจำนำ คือ ถ้าพิจารณาการส่งออกข้าวในช่วงระยะ 2-3 ปีที่ผ่านมา โอกาสที่ไทยจะสูญเสียตำแหน่งประเทศผู้ส่งออกข้าวอันดับหนึ่งของโลก เนื่องจากช่วงห่างของราคาข้าวของไทยและประเทศคู่แข่งสำคัญอย่างเวียดนามเพิ่มขึ้น จากเดิมที่มีช่วงห่างเพียง 10-20 ดอลลาร์สหรัฐฯต่อตัน ในขณะที่ปัจจุบันราคาข้าวส่งออกเฉลี่ยของเวียดนามต่ำกว่าไทยถึง 100-200 ดอลลาร์สหรัฐฯต่อตัน นอกจากนี้ การเปิดเสรีตลาดข้าวในช่วงต้นปี 2553 ตามพันธกรณีกับองค์การการค้าโลก นับเป็นปัจจัยกดดันให้ไทยต้องปรับมาตรการแทรกแซงตลาดข้าว เนื่องจากมีการตั้งข้อสังเกตว่าถ้าไทยยังดำเนินมาตรการแทรกแซงตลาดข้าวโดยมาตรการรับจำนำ ก็จะมีข้าวจากประเทศเพื่อนบ้านทะลักเข้ามาในประเทศเป็นจำนวนมาก เนื่องจากราคาข้าวของไทยอยู่ในเกณฑ์สูง ทำให้รัฐบาลต้องเพิ่มงบประมาณเป็นจำนวนมากขึ้น ถ้ายังต้องดำเนินมาตรการรับจำนำข้าว
ผลกระทบที่ต้องจับตามองของการปรับเปลี่ยนมาใช้มาตรการประกันราคาข้าว มีดังนี้
1.ราคาข้าวในประเทศ ราคาข้าวในประเทศจะขึ้นอยู่กับกลไกตลาด เนื่องจากข้อแตกต่างสำคัญของมาตรการรับจำนำกับมาตรการประกันราคาคือ มาตรการรับจำนำจะเป็นการดึงปริมาณข้าวออกจากตลาด โดยเฉพาะในช่วงต้นฤดูการผลิตที่จะมีปริมาณข้าวออกสู่ตลาดเป็นจำนวนมาก ในขณะที่การประกันราคา ปริมาณข้าวทั้งหมดยังอยู่ในตลาด หรืออาจกล่าวได้ว่า ราคาข้าวในประเทศมีแนวโน้มผันผวนมากกว่าการใช้มาตรการรับจำนำข้าว กล่าวคือ สำหรับในปีปกติราคาข้าวในช่วงต้นฤดูการผลิตมีแนวโน้มลดลง และราคาจะสูงขึ้นในช่วงปลายฤดูการผลิต ดังนั้น ผู้ค้าข้าวในประเทศ ไม่ว่าจะเป็นพ่อค้าท้องถิ่น พ่อค้าส่ง โรงสี และพ่อค้าปลีกต้องรับความเสี่ยงในเรื่องของราคาที่ผันผวน ส่วนผู้บริโภคข้าวในประเทศได้รับความคุ้มครองในด้านราคาจากรัฐบาลบางส่วน โดยรัฐบาลควบคุมราคาจำหน่ายปลีกข้าวสารบรรจุถุง ทำให้ผู้ประกอบการขึ้นราคาเกินกว่าราคาเพดานที่กำหนดไว้ไม่ได้ ซึ่งผู้ประกอบการข้าวสารบรรจุถุงคาดว่าปริมาณผู้ที่บริโภคข้าวสารบรรจุถุงคิดเป็นร้อยละ 40 ของผู้บริโภคข้าวสารในประเทศทั้งหมด ส่วนอีกร้อยละ 60 เป็นผู้บริโภคข้าวสารแบ่งขายจากกระสอบหรือข้าวสารตัก
2.การส่งออกข้าวของไทย วงการค้าข้าวจะมีการเปลี่ยนแปลงอย่างเห็นได้ชัด โดยเฉพาะการแข่งขันกันในระหว่างพ่อค้าข้าวในทุกระดับจะเพิ่มขึ้น เนื่องจากราคาข้าวจะเป็นไปตามกลไกของตลาด ซึ่งมาจากปริมาณการผลิตและความต้องการ ปริมาณข้าวทั้งหมดจะอยู่ในตลาด โดยจะไม่มีการแบ่งระหว่างข้าวรัฐบาลและข้าวเอกชนอีกต่อไป ซึ่งอาจจะเป็นข้อดีที่ประเทศคู่ค้าข้าวของไทยจะไม่ใช้ปริมาณสต็อกข้าวของรัฐบาล หรือนโยบายการระบายข้าวจะสต็อกของรัฐบาลมาเป็นข้อต่อรองในการกดราคารับซื้อข้าวของไทย
ทั้งนี้พ่อค้าที่มีข้อมูลการคาดการณ์ตลาดทั้งในประเทศและต่างประเทศที่แม่นยำ และทันเหตุการณ์ก็จะมีความได้เปรียบ และผู้ส่งออกข้าวที่ดำเนินกิจการครบวงจร โดยดำเนินกิจการโรงสีด้วยก็ยังได้เปรียบผู้ส่งออกข้าวที่ไม่มีกิจการโรงสี การใช้มาตรการประกันราคาข้าวทำให้ผู้ส่งออกข้าวนอกจากจะต้องแข่งขันกับประเทศคู่แข่งสำคัญอย่างเวียดนามในการหาตลาดในต่างประเทศแล้ว ยังต้องแข่งขันกับบรรดาผู้ส่งออกข้าวของไทยด้วยกันในการหาซื้อข้าวด้วย อย่างไรก็ตาม ข้อดีของการใช้มาตรการประกันราคาข้าวก็คือ ผู้ส่งออกข้าวจะไม่ต้องเผชิญปัญหาไม่มีข้าวเพียงพอในการส่งออก เนื่องจากปริมาณข้าวเข้าไปอยู่ในสต็อกของรัฐบาล เมื่อรัฐบาลใช้มาตรการรับจำนำข้าว รวมทั้งยังซื้อข้าวเพื่อส่งออกได้ในราคาตลาด ไม่ต้องแบกรับภาระราคาที่สูงขึ้นจากการตั้งราคาเป้าหมายของรัฐบาล
3.รายได้ของเกษตรกร การแทรกแซงตลาดข้าวโดยการใช้มาตรการประกันราคาข้าวนั้น จะมีเพียงชาวนากลุ่มเดียวเท่านั้นที่จะทราบอย่างชัดเจนว่ารายได้ที่จะได้รับ เนื่องจากรัฐบาลจะเป็นผู้ที่จ่ายส่วนต่างระหว่างราคาประกันกับราคาตลาดให้กับชาวนา อย่างไรก็ตาม ชาวนาที่จะได้รับการประกันราคานั้นต้องเป็นชาวนาที่มาขึ้นทะเบียนเท่านั้น ซึ่งในช่วงที่ขึ้นทะเบียนจะต้องระบุด้วยว่าปลูกข้าวชนิดใดเป็นปริมาณเท่าใด ประเด็นที่ต้องติดตาม คือ ข้าวทั้งหมดที่ชาวนาที่ขึ้นทะเบียนผลิตได้นั้นจะได้รับการประกันราคาทั้งหมด หรือได้รับการประกันเพียงบางส่วน โดยถ้าได้รับประกันเพียงบางส่วน ผลกระทบก็คือ ปริมาณข้าวที่ไม่ได้รับการประกันราคานั้น ชาวนาต้องรับความเสี่ยงในเรื่องราคาตลาดเอง นอกจากนี้ ยังไม่มีความชัดเจนของมาตรการรัฐบาลที่จะดำเนินการอย่างไรกับชาวนาที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียน เนื่องจากมีความเสี่ยงอย่างมากสำหรับรัฐบาลที่จะต้องเผชิญกับความกดดันขอความช่วยเหลือจากชาวนากลุ่มที่ไม่ได้ขึ้นทะเบียน ในกรณีที่เกิดปัญหาราคาข้าวตกต่ำ
4.ตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า บทบาทของตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้ามีแนวโน้มเพิ่มความสำคัญมากขึ้น เนื่องจากบรรดาพ่อค้าข้าวต้องรับภาระความเสี่ยงในเรื่องราคา และราคาข้าวในประเทศมีแนวโน้มผันผวนมากขึ้นกว่าในช่วงที่มีการใช้มาตรการรับจำนำ ดังนั้นบรรดาพ่อค้าข้าวที่มีความรู้และความเข้าใจถึงกลไกของการดำเนินการของตลาดซื้อขายล่วงหน้าก็จะหันมาใช้บริการมากขึ้น ทั้งนี้เพื่อลดความเสี่ยงทางด้านราคา
5.ราคาสินค้าเกษตรอื่นๆ มีแนวโน้มว่ารัฐบาลจะหันมาใช้มาตรการประกันราคากับการแทรกแซงตลาดสินค้าเกษตรทุกประเภท โดยเริ่มดำเนินการไปแล้วกับสินค้ามันสำปะหลัง และข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ ทำให้คาดการณ์ได้ว่าราคาสินค้าเกษตรจะผันผวนไปตามฤดูการ ปริมาณผลผลิตและความต้องการในแต่ละปีเพาะปลูก โดยผู้ที่ต้องรับความเสี่ยงในเรื่องราคาก็คือ บรรดาพ่อค้าในทุกระดับตลาดเช่นเดียวกับสินค้าข้าว
6.ภาระของรัฐบาล ประเด็นสำคัญของการปรับเปลี่ยนจากมาตรการรับจำนำข้าวมาเป็นการประกันราคาข้าว ก็คือ ภาระของรัฐบาลลดลง โดยรัฐบาลไม่ต้องใช้เงินหมุนเวียนมากเท่ากับการรับจำนำข้าว ลดภาระค่าใช้จ่ายในการเก็บรักษาสต็อกข้าว รวมทั้งยังลดภาระการตรวจสอบความถูกต้องของข้าวในสต็อกของรัฐบาล การควบคุมและกำหนดนโยบายการระบายสต็อกข้าว รวมถึงการรับภาระขาดทุนจากการดำเนินมาตรการรับจำนำ
อย่างไรก็ตาม ภาระค่าใช้จ่ายที่ลดลงนั้นเป็นเพียงกรณีที่ราคาข้าวในตลาดไม่ได้ตกต่ำลง แต่ในกรณีที่ราคาข้าวในตลาดลดต่ำกว่าราคาประกันมาก ก็เป็นความเสี่ยงของรัฐบาลที่ต้องรับภาระในส่วนนี้ หรือในกรณีที่ชาวนาเลือกที่จะผลิตมากขึ้น เนื่องจากไม่ต้องรับความเสี่ยงในเรื่องความผันผวนของราคา ทำให้อาจเกิดปัญหาข้าวล้นตลาด ภาระที่รัฐบาลจะต้องจ่ายส่วนต่างของราคาเพิ่มขึ้น ดังนั้น ในการใช้มาตรการประกันราคาจำต้องทราบปริมาณข้าวที่จะเข้าร่วมโครงการ แล้วอาจจะต้องมีการตกลงกับชาวนาถึงปริมาณข้าวที่จะผลิตเพื่อที่จะสามารถประเมินแนวโน้มราคาข้าวในตลาด และภาระในการประกันของรัฐบาล
บทสรุป
การปรับเปลี่ยนนโยบายข้าวของรัฐบาลนับว่าเป็นเรื่องที่มีความจำเป็นเร่งด่วน เนื่องจากเป็นมาตรการที่เตรียมรับมือกับการเปิดเสรีตลาดข้าวในช่วงต้นปี 2553 ตามข้อตกลงกับองค์การการค้าโลก และเป็นการผลักดันให้มีการปรับปรุงนโยบายการแทรกแซงตลาดข้าวจากมาตรการรับจำนำเป็นมาตรการประกันราคา ทั้งนี้เพื่อลดภาระขาดทุนในการดำเนินมาตรการรับจำนำข้าว ซึ่งมาตรการประกันราคาข้าวนี้ยังคงมีจุดมุ่งหมายช่วยเหลือชาวนา ในขณะที่ผู้ส่งออกข้าวก็ได้รับประโยชน์ เนื่องจากข้าวจะไม่เข้าไปกองอยู่ในสต็อกของรัฐบาล และผู้ส่งออกข้าวหาซื้อข้าวเพื่อการส่งออกไม่ได้ โดยเฉพาะในช่วงปลายฤดูการผลิต
อย่างไรก็ตาม เป้าหมายของนโยบายการประกันราคาที่จะนำมาใช้แทนมาตรการจำนำราคาข้าวนั้น แม้ว่าจะช่วยลดภาระรัฐบาลในการแบกภาระสต็อกข้าว ลดความเสี่ยงของโอกาสทุจริตในแต่ละขั้นตอนการดำเนินงาน แต่ก็ยังมีโอกาสที่รัฐบาลอาจจะต้องใช้งบประมาณมากขึ้นในการหันมาใช้นโยบายประกันราคา โดยเฉพาะในกรณีที่ชาวนายังผลิตข้าวอย่างเต็มที่ เนื่องจากไม่ต้องรับความเสี่ยงในเรื่องราคา จึงมีโอกาสที่จะเกิดเหตุการณ์ข้าวล้นตลาด และราคาตกต่ำลงไปอย่างมาก เมื่อเทียบกับราคาประกัน ดังนั้น นอกจากการจดทะเบียนชาวนาแล้ว รัฐบาลอาจจะต้องควบคุมปริมาณข้าวที่จะเข้ามาอยู่ในโครงการประกันราคาเช่นเดียวกับการกำหนดปริมาณการรับจำนำข้าว
นอกจากนี้ การกำหนดราคารับประกันนั้นมีความสำคัญอย่างมาก เนื่องจากถ้ากำหนดราคาประกันสูงกว่าราคาตลาด ก็จะเท่ากับไม่ได้เป็นการแก้ปัญหาที่เคยเกิดขึ้นในการใช้มาตรการรับจำนำ นอกจากนี้ มาตรการประกันราคานั้นยังควบคุมได้ยากลำบากกว่า เนื่องจากมาตรการรับจำนำนั้นเป็นการดึงปริมาณข้าวออกจากตลาดในราคาที่กำหนดไว้ แต่ด้วยการบริหารจัดการที่ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควรทำให้เกิดปัญหาขาดทุน ในขณะที่การใช้มาตรการประกันราคานั้น ปริมาณข้าวทั้งหมดยังอยู่ในตลาด ซึ่งราคาอาจจะผันผวนไปตามภาวะตลาดทั้งในประเทศ และตลาดส่งออก ทำให้อาจกระทบต่องบประมาณที่จะใช้ในการประกันราคา
