กฎหมายและนโยบายทางการเงิน…โจทย์สำคัญที่รัฐบาลใหม่ไม่ควรมองข้าม

หลังจากการเลือกตั้งใหญ่ในวันที่ 23 ธันวาคม 2550 ที่ผ่านมาผ่านพ้นไปด้วยดี และการเมืองไทยกำลังก้าวย่างเข้าสู่จังหวะที่จะมีรัฐบาลใหม่ที่มาจากการเลือกตั้ง เข้ามาบริหารประเทศ ดังนั้น จึงเป็นที่แน่นอนว่า ประชาชนในประเทศและนักลงทุนต่างชาติ คงจะจับตามองทั้งการฟอร์มรัฐบาลใหม่ และนโยบายการบริหารประเทศในด้านต่างๆ อย่างใกล้ชิด ว่าจะสามารถนำพาเศรษฐกิจประเทศให้เฟื่องฟูขึ้นได้หรือไม่ … เพียงใด

หนึ่งในนโยบายที่สำคัญ และหลายฝ่ายให้ความสนใจอย่างยิ่ง คือ นโยบายที่มุ่งแก้ประเด็นปัญหาทางการเงินของประเทศ โดยเฉพาะกฎหมายทางการเงิน และความชัดเจนด้านนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทยได้สรุปกฎหมายและนโยบายทางการเงินหลักต่างๆ ที่รัฐบาลใหม่ไม่ควรมองข้าม ดังนี้

 พ.ร.บ.เงินตรา แม้ว่ารัฐบาลเฉพาะกาลชุดก่อนหน้า และธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) มีความพยายามที่จะเร่งผลักดันการผ่านร่างกฎหมายฉบับนี้ในช่วงระหว่างปี 2550 ที่ผ่านมา แต่ผลก็ยังคงออกมาคล้ายคลึงกับความพยายามครั้งก่อนๆ หน้า นั่นคือ การเผชิญกระแสการคัดค้านจากสังคมอย่างมาก ท่ามกลางความกังวลว่า กฎหมายใหม่จะเปิดช่องให้ ธปท.นำเงินจากคลังหลวงมาใช้ดูแลอัตราแลกเปลี่ยน หรือให้อำนาจ ธปท.ในการบริหารทรัพย์สินของประเทศ มากเกินไป จนอาจเพิ่มความเสี่ยง หรือสร้างความเสียหายย้อนรอยวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 ได้

ทั้งนี้ ความกังวลดังกล่าว ทำให้กระทรวงการคลังต้องปรับปรุงรายละเอียดของ ร่าง พ.ร.บ.เงินตรา หลายมาตราในหลายครั้งด้วยกัน อาทิ มาตรา 34/2 (ใช้เลขมาตราที่จะถูกปรับปรุงเข้าไปใน พ.ร.บ.เงินตรา พ.ศ.2501) ที่ให้อำนาจ ธปท.ยืมทรัพย์สินจากบัญชีสำรองพิเศษเข้าสู่บัญชีทุนสำรองเงินตรา เพื่อหนุนหลังการออกใช้ธนบัตรได้ในยามฉุกเฉิน มาตรา 34/3 ที่ให้อำนาจ ธปท.บริหารจัดการสินทรัพย์ในบัญชีทุนสำรองเงินตราได้ในรูปแบบและวิธีการที่หลากหลายมากขึ้น มาตรา 34/4 ที่ให้อำนาจ ธปท.ในการว่าจ้างสถาบันการเงินภายนอก มาช่วยบริหารจัดการสินทรัพย์ในทุนสำรองเงินตรา ขณะที่ มาตรา 34 ที่มีการปรับวิธีการลงบัญชี โดยให้บันทึกผลกระทบทางบัญชีจากการตีราคาสินทรัพย์ (Unrealized Gains/Losses) ของบัญชีทุนสำรองเงินตรา ในบัญชีสำรองพิเศษทั้งหมด ก็เป็นอีกหนึ่งมาตราที่หลายฝ่ายไม่เห็นด้วย เพราะเกรงว่าในกรณีที่เงินบาทแข็งค่าขึ้น จะทำให้บัญชีทุนสำรองพิเศษดังกล่าว ถดถอยลง ผ่านการรับรู้ผลขาดทุนจากการตีราคาสินทรัพย์สกุลเงินตราต่างประเทศให้อยู่ในรูปเงินบาท

อย่างไรก็ตาม ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมีความเห็นว่า ร่างกฎหมายฉบับนี้ สมควรจะได้รับการหยิบยกขึ้นมาปรับปรุงอีกครั้ง เพื่อจุดประสงค์สองประการหลัก โดย ประการแรก คือ เพื่อเพิ่มศักยภาพของทางการไทยในการจ่ายชำระคืนหนี้พันธบัตรที่กระทรวงการคลังออกเพื่อชดเชยความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯ หลังจากที่ วิธีการลงบัญชีในลักษณะปัจจุบัน ผนวกกับข้อจำกัดในการบริหารทุนสำรองที่ทำให้มีผลตอบแทนจากทุนสำรองเงินตราต่ำกว่าที่ควรจะเป็น (เนื่องจากกฎหมายปัจจุบัน กำหนดให้สามารถลงทุน หรือถือครองสินทรัพย์ได้เฉพาะที่มีความเสี่ยงต่ำมากๆ อย่างเช่น พันธบัตรที่ออก หรือค้ำประกันโดยรัฐบาลต่างประเทศและสถาบันการเงินที่ไทยเป็นสมาชิกเท่านั้น) ส่งผลให้บัญชีผลประโยชน์ประจำปีต้องแบกรับภาระขาดทุนสุทธิอย่างต่อเนื่อง จนไม่สามารถนำส่งรายได้กลับคืนให้รัฐ เพื่อใช้ชำระคืนเงินต้นของพันธบัตรกระทรวงการคลังที่ออกเพื่อชดเชยความเสียหายของกองทุนฟื้นฟูฯ (โดย FIDF 3 มีจำนวนกว่า 6.9 แสนล้านบาท ณ สิ้นเดือนสิงหาคม 2550) ส่งผลตามมาให้รัฐบาลอาจต้องรับรู้ภาระดอกเบี้ยจ่ายจากหนี้สินดังกล่าวเข้าไปในงบประมาณแผ่นดินนานกว่าที่เคยประมาณไว้เดิม

ทั้งนี้ หากมีการปรับปรุงรายละเอียดของกฎหมายดังกล่าวใหม่ ก็น่าจะช่วยให้ ธปท.สามารถรับรู้กำไรจากการบริหารทุนสำรองเงินตราในบัญชีผลประโยชน์ประจำปี (Potential Realized Gains) มากขึ้น เนื่องจากไม่ต้องรับรู้ผลขาดทุนทางบัญชีจากการตีราคาสินทรัพย์ (Unrealized Losses) ดังนั้น จึงน่าจะช่วยเพิ่มโอกาสการนำส่งรายได้คืนให้กระทรวงการคลัง เพื่อจ่ายชำระคืนหนี้เงินต้นของพันธบัตรรัฐบาลดังกล่าวตามไปด้วย โดยเมื่อจำนวนเงินต้นลดลง ภาระดอกเบี้ยจ่ายในงบประมาณก็จะลดลงตาม ภาครัฐจึงสามารถนำเงินภาษีของประชาชนไปใช้ประโยชน์ด้านอื่นๆ ที่ก่อให้เกิดประโยชน์กับระบบเศรษฐกิจมากขึ้น

ประการที่สอง คือ เพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศ โดยจากกรอบการบริหารทุนสำรองที่จำกัด ภายใต้กฎหมายปัจจุบันนั้น นอกจากจะทำให้ ธปท.บริหารทุนสำรองได้ในอัตราผลตอบแทนต่ำกว่าที่ควรจะเป็นแล้ว กรอบกฎหมายดังกล่าวก็ยังไม่เอื้อต่อการทำธุรกรรมทางการเงินด้วยเครื่องมือประเภทใหม่ๆ ซึ่งส่งผลกระทบต่อการจัดการ/การบริหารความเสี่ยงของทุนสำรองระหว่างประเทศของไทย ทั้งนี้ คงต้องยอมรับว่า แม้ว่าการเพิ่มความยืดหยุ่นของการบริหารทุนสำรอง อาจตั้งคำถามถึงความโปร่งใสของธปท.ในการทำหน้าที่ดังกล่าวอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ แต่ปัญหาดังกล่าว ก็น่าจะสามารถแก้ไขได้ หากกำหนดให้มีระบบการตรวจสอบที่ชัดเจน มีประสิทธิภาพ และเป็นที่ยอมรับ

นอกจากนี้ ในปัจจุบัน วิธีการบริหารทุนสำรองระหว่างประเทศ ได้ก้าวหน้าอย่างมาก ยกตัวอย่างเช่น การจัดตั้ง Sovereign Wealth Funds ซึ่งจะนำทุนสำรอง หรือสินทรัพย์สกุลเงินต่างประเทศไปลงทุนในหลักทรัพย์ประเภทต่างๆ ทั้งหุ้น พันธบัตร ที่ดิน หรือตราสารทางการเงินประเภทอื่นๆ เพื่อผลตอบแทนที่สูงกว่าการบริหารทุนสำรองแบบดั้งเดิม โดยไม่เพียงแต่ประเทศที่พัฒนาแล้ว หรือประเทศผู้ส่งออกน้ำมันเท่านั้น ที่มีการจัดตั้งกองทุนประเภทดังกล่าว หากแต่ยังรวมถึงประเทศที่กำลังพัฒนาด้วย เช่น ไต้หวัน (มูลค่าทรัพย์สินของกองทุนโดยประมาณ 1.5 หมื่นล้านดอลลาร์ฯ) มาเลเซีย (1.83 หมื่นล้านดอลลาร์ฯ) และจีน (2 แสนล้านดอลลาร์ฯ) ดังนั้น ด้วยจำนวนทุนสำรองระหว่างประเทศของไทยที่มีจำนวนถึง 1.04 แสนล้านดอลลาร์ฯ (รวมฐานะสุทธิ Forward) ณ วันที่ 14 ธันวาคม 2550 ทำให้ประเทศไทยมีความพร้อมขั้นพื้นฐานที่จะดำเนินการในลักษณะดังกล่าวได้เช่นกัน ซึ่งน่าจะช่วยให้การบริหารทุนสำรองมีอัตราผลตอบแทนสูงขึ้น แม้ว่าในทางปฏิบัติ จะยังไปไม่ถึงจุดนั้นก็ตาม

ดังนั้น แม้การแก้ไขกฎหมายฉบับนี้ จะเต็มไปด้วยประเด็นที่ละเอียดอ่อนและอาจกระทบต่อคะแนนนิยมของรัฐบาลที่เพิ่งเข้ามาจากการเลือกตั้ง แต่ก็ถือว่ามีความสำคัญต่ออนาคตความมั่นคงทางการเงินของชาติมากเพียงพอที่ควรจะถูกนำกลับมาพิจารณา โดยรัฐบาลควรสร้างความเข้าใจให้กับสาธารณะ ควบคู่กับการหาทางออกที่ประนีประนอม เพื่อให้การปรับปรุงกฎหมายในรอบนี้เป็นที่ยอมรับ และเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติสูงสุด

 แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินฉบับที่สอง และการเตรียมตัวรับมือกับการเจรจากรอบการเปิดเสรีภาคการเงินกับสหรัฐฯ ในช่วงรอบปี 2550 ที่ผ่านมา ธปท.อยู่ระหว่างการจัดทำแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินฉบับที่สอง ซึ่งจะให้ความสำคัญกับ (1) การลดต้นทุนการดำเนินงานของสถาบันการเงิน อันเป็นผลจากกฏเกณฑ์ของทางการ (2) เพิ่มการแข่งขันระหว่างสถาบันการเงินและนอนแบงก์ ผ่านการขยาย หรือปรับขอบเขตการทำธุรกิจ (3) พัฒนาโครงสร้างพื้นฐานทางการเงินด้านต่างๆ เพื่อให้การดำเนินงานของสถาบันการเงินมีความคล่องตัวและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

ทั้งนี้ แม้ว่ารายละเอียดที่ชัดเจนของแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินฉบับที่สองดังกล่าว ยังไม่ได้รับการเปิดเผยสู่สาธารณะ เพราะยังคงอยู่ระหว่างการจัดทำ แต่ศูนย์วิจัยกสิกรไทย มีความเห็นว่ารัฐบาลควรให้การสนับสนุนการจัดทำแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินดังกล่าว เนื่องจากถือเป็นบันได้ก้าวสำคัญ ที่จะเตรียมความพร้อมให้ระบบสถาบันการเงินไทยสามารถแข่งขันได้ในเวทีสากล โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อสหรัฐฯ น่าจะหยิบยกเรื่องการเปิดเสรีภาคการเงินขึ้นมาเจรจากับไทยอีกครั้งหลังจากการเลือกตั้งประธานาธิบดีสหรัฐฯ ในช่วงปลายปี 2551

จริงอยู่ว่า มาตรา 190 ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะกำหนดให้ ครม.ต้องให้ข้อมูลและจัดให้มีการรับฟังความเห็นเกี่ยวกับการจัดทำข้อตกลง หรือหนังสือสัญญาระหว่างประเทศที่กระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจอย่างเอฟทีเอ (FTA) อีกทั้งกรอบข้อตกลงดังกล่าว จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน ซึ่งเป็นกระบวนการที่น่าจะช่วยให้การจัดทำข้อตกลงเอฟทีเอที่มีผลผูกพันระยะยาวดังกล่าว รัดกุม และมีประสิทธิภาพมากขึ้น แต่ก็คงต้องยอมรับว่า การพิจารณาข้อตกลงดังกล่าว คงจะใช้ระยะเวลานานขึ้นว่าเดิมเช่นกัน ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อศักยภาพการแข่งขันและแนวโน้มการส่งออกของไทยในระยะยาวได้ เนื่องจาก ในปัจจุบัน ประเทศคู่แข่งทางการค้าของไทย อาทิ มาเลเซีย ฟิลิปปินส์ อินโดนีเซีย และเวียดนาม อยู่ระหว่างการเจรจา และ/หรือกำลังจะเข้าสู่กระบวนการเจรจาเอฟทีเอกับสหรัฐฯ ทำให้อาจหาข้อสรุปได้เร็วกว่ากรณีของประเทศไทย ดังนั้น รัฐบาลใหม่จึงอาจถูกกดดันให้ต้องเร่งตัดสินใจเกี่ยวกับข้อตกลงทางการค้าระหว่างประเทศดังกล่าว เพื่อรักษาความสามารถในการแข่งขันของสินค้าส่งออก อันหมายความถึงโอกาสที่การเปิดเสรีภาคการเงินจะถูกใช้เป็นเครื่องต่อรอง คงจะใกล้เข้ามา ซึ่งเท่ากับว่าหน่วยงานที่กำกับดูแลภาคการเงินของไทยนั้น อาจเหลือเวลาเพียงไม่ถึงปี สำหรับรับมือกับเหตุการณ์ดังกล่าว

นอกจากนี้ ในระหว่างนี้ รัฐบาลใหม่ยังควรให้น้ำหนักกับการเพิ่มความแข็งแกร่งของสถาบันการเงินไทย เพราะหากธนาคารพาณิชย์มีฐานะที่อ่อนแอ ก็ย่อมจะเผชิญความเสี่ยงต่อประเด็นความเชื่อมั่น โดย “ความเชื่อมั่น” ดังกล่าว ถือเป็นหัวใจสำคัญที่จะทำให้การเปลี่ยนผ่านจากระบบการคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวนโดยกองทุนฟื้นฟูฯ มาสู่ระบบการคุ้มครองเงินฝากแบบบางส่วน โดยสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ที่กำลังจะเริ่มขึ้นในปี 2551 นั้น เป็นไปด้วยความราบรื่น ขณะที่ สำหรับสถาบันการเงินเฉพาะกิจนั้น แม้จะยังคงได้รับการคุ้มครองเงินฝากแบบเต็มจำนวน แต่ก็ติดปัญหาหนี้ที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้ ตลอดจน การปรับปรุงมาตรฐานการบัญชี (อาทิ IAS39) และการดำเนินงานให้ได้ตามหลักปฏิบัติของธนาคารพาณิชย์ ซึ่งอาจส่งผลกระทบต่อฐานะการดำเนินงานและความเพียงพอของเงินทุนต่อไปในอนาคต ดังนั้น จึงถือเป็นการบ้านที่สำคัญอีกประการหนึ่ง ที่คงจะต้องได้รับการดูแลจากรัฐบาลใหม่

 นโยบายด้านอัตราแลกเปลี่ยน ถึงแม้ว่าในวันที่ 17 ธันวาคม 2550 ที่ผ่านมา ธปท.ได้ประกาศผ่อนคลายมาตรการดูแลเงินทุนเคลื่อนย้ายเพิ่มเติม ซึ่งอาจเป็นบันไดไปสู่การยกเลิกมาตรการการกันสำรอง 30% และอาจช่วยผ่อนคลายแรงกดดันทางสังคมต่อนโยบายดังกล่าวลงได้บ้าง แต่ศูนย์วิจัยกสิกรไทย เชื่อว่า รัฐบาลใหม่คงจะให้ความสนใจกับนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนดังกล่าวเป็นอันดับต้นๆ เนื่องจากนโยบายยกเลิกการกันสำรอง 30% ดังกล่าว ถูกใช้เป็นนโยบายหาเสียงของหลายพรรคการเมืองในช่วงก่อนการเลือกตั้ง จึงทำให้นักธุรกิจและนักลงทุนฝากความหวังไว้กับรัฐบาลใหม่ ค่อนข้างมาก

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยมีความเห็นว่า ในที่สุดแล้ว มาตรการกันสำรอง 30% คงจะต้องถูกยกเลิกไป เนื่องจากแม้ว่ามาตรการดังกล่าว จะมีผลในการช่วยยับยั้งการแข็งค่าและสกัดกั้นการเก็งกำไรค่าเงินบาทได้ในระดับหนึ่ง แต่ก็ถือเป็นมาตรการชั่วคราว อีกทั้งยังมีผลกระทบต่อการพัฒนาตลาดเงินตลาดทุนของประเทศในช่วงที่ผ่านมา อย่างไรก็ตาม ในการยกเลิกมาตรการดังกล่าว รัฐบาลใหม่ควรคำนึงถึง 3 เงื่อนไขหลักอย่างรอบคอบ คือ “การหาจังหวะเวลาที่เหมาะสม” เช่น ช่วงที่เงินดอลลาร์ฯ ค่อนข้างมีเสถียรภาพ เพื่อลดภาระของทางการในการรักษาเสถียรภาพของอัตราแลกเปลี่ยน “การส่งสัญญาณที่ชัดเจนให้กับตลาด” เพื่อป้องกันความเข้าใจผิดว่าทางการยินยอมให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น ตามกลไกตลาดอย่างไร้ขอบเขต รวมทั้ง “การสรรหามาตรการที่มีประสิทธิภาพมารองรับ” ซึ่งจะช่วยบรรเทาผลกระทบในกรณีที่ตลาดเงินโลกเผชิญความผันผวนของกระแสเงินทุนเคลื่อนย้าย ทั้งนี้ การคำนึงถึงเงื่อนไขต่างๆ ดังกล่าว ก็เพื่อให้มั่นใจว่า การยกเลิกมาตรการกันสำรอง 30% จะช่วยเกื้อหนุนการลงทุนจากต่างประเทศ ขณะที่ ไม่ทำให้เงินบาทแข็งค่าขึ้น หรือเคลื่อนไหวผันผวนเกินขอบเขตที่ยอมรับได้ จนมีผลซ้ำเติมภาคการส่งออก ที่ได้รับปัจจัยลบอยู่แล้วจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจคู่ค้าหลักของไทยในปี 2551

โดยสรุปแล้ว เนื่องจากในปี 2551 จะเป็นปีที่เศรษฐกิจไทย จะต้องพึ่งพิงแรงขับเคลื่อนจากการใช้จ่ายและลงทุนในประเทศมากขึ้น หลังจากที่ภาคการส่งออกอาจได้รับผลกระทบจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจสหรัฐฯ จากปัญหาสินเชื่อซับไพร์ม ดังนั้น จึงทำให้รัฐบาลใหม่ต้องเร่งพลิกฟื้นความเชื่อมั่น ซึ่งอาจนำมาสู่การตัดสินใจเชิงนโยบายต่างๆ ที่สำคัญ โดยเฉพาะนโยบายด้านการเงินและอัตราแลกเปลี่ยนที่กำลังอยู่ในกระแสวิพากษ์วิจารณ์อยู่ในปัจจุบัน ทั้งนี้ โจทย์ด้านนโยบาย ที่อาจถือเป็นหนึ่งในการบ้านสำคัญของรัฐบาลใหม่ คือ การปรับปรุงร่าง พ.ร.บ.เงินตรา การยกขีดความสามารถของระบบสถาบันการเงินไทย ภายใต้แผนพัฒนาระบบสถาบันการเงินฉบับที่สอง ตลอดจน การเพิ่มความชัดเจนด้านนโยบายอัตราแลกเปลี่ยน

อย่างไรก็ตาม ในการดำเนินการต่างๆ ดังกล่าว รัฐบาลใหม่จำเป็นต้องพิจารณาผลกระทบจากการออกมาตรการ/นโยบายใหม่ให้ถี่ถ้วนและรอบคอบ ภายใต้หลักและเหตุผลทางวิชาการที่ชัดเจน นอกจากนี้ รัฐบาลใหม่ยังควรตระหนักว่า ในปัจจุบัน ก็มีสถาบัน หรือองค์กรทางการเงินต่างๆ ซึ่งทำหน้าที่ดูแลและติดตามนโยบายเหล่านั้น อีกทั้งได้มีการวางแนวทางในการพัฒนาสถาบันการเงิน รวมทั้ง ตลาดเงิน ตลาดทุนในอนาคต หรือ Road Map อยู่แล้ว ดังนั้น การดำเนินการต่างๆ ของรัฐบาลจึงควรจะต้องรับฟังความคิดเห็นของหน่วยงานต่างๆ ที่เกี่ยวข้องและดำเนินการอย่างรอบคอบ เพื่อสร้างความเชื่อมั่นให้แก่ภาคธุรกิจ สถาบันการเงิน ตลอดจน นักลงทุนโดยรวมทั้งในและนอกประเทศ