แผนปฏิรูปโครงสร้างการกำกับดูแลภาคการเงินสหรัฐฯ …ตัวอย่างที่ไทยต้องเดินตาม

ในช่วงปลายเดือนมีนาคม 2551 ที่ผ่านมา รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังของสหรัฐฯ นายเฮนรี พอลสัน ได้นำเสนอแผนการปฏิรูปโครงสร้างการกำกับดูแลภาคการเงินครั้งใหญ่ของสหรัฐฯ อันเป็นความพยายามที่จะเพิ่มความยืดหยุ่น ประสิทธิภาพ ตลอดจนศักยภาพของกรอบการกำกับดูแลภาคการเงินให้สามารถรับมือกับสถานการณ์ความวุ่นวายในตลาดการเงินที่ยากจะหลีกเลี่ยงได้ในอนาคต ซึ่งจะช่วยให้สามารถป้องกันผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นต่อทั้งนักลงทุนและผู้บริโภคได้ดียิ่งขึ้นด้วย ทั้งนี้ ความพยายามดังกล่าว เกิดขึ้นหลังจากที่สหรัฐฯ ประสบกับวิกฤตสินเชื่อซับไพร์มที่ส่งผลกระทบให้สถาบันการเงิน บริษัทวาณิชธนกิจ และนักลงทุนทั้งในและนอกสหรัฐฯ ประสบกับปัญหาสภาพคล่องที่แผ่ขยายวงกว้างออกไป

สำหรับแผนการปฏิรูปการกำกับดูแลภาคการเงินของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ แม้ว่าจะยังไม่ได้มีผลบังคับใช้ในทางปฏิบัติในอนาคตอันใกล้ เพราะรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง นายเฮนรี พอลสัน ระบุว่าคงจะต้องรอให้วิกฤตสินเชื่อซับไพร์มในครั้งนี้สิ้นสุดลงก่อน นอกจากนี้ ยังจำเป็นจะต้องมีการออกกฎหมายใหม่ ที่จะต้องผ่านการพิจารณาของสภาคองเกรสของสหรัฐฯ ซึ่งใกล้ที่จะหมดวาระลง ตามเทอมของประธานาธิบดีสหรัฐฯ (นั่นหมายความว่า แผนการปฏิรูปฯ ในครั้งนี้ จะขึ้นกับสภาและประธานาธิบดีคนใหม่ ซึ่งอาจใช้เวลาไม่ต่ำกว่า 1-2 ปีกว่าจะเริ่มเป็นรูปเป็นร่างและมีผลบังคับใช้) แต่ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ได้รวบรวมประเด็นสำคัญที่น่าสนใจและอาจเป็นบทเรียนอันเป็นประโยชน์ต่อประเทศไทย ดังนี้

แผนปฏิรูปโครงสร้างการกำกับดูแลภาคการเงินของสหรัฐฯ
สำหรับแผนปฏิรูปโครงสร้างการกำกับดูแลภาคการเงินของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ จะแบ่งออกเป็นระยะสั้น ระยะปานกลาง และระยะยาว ตามความเร่งด่วนในการแก้ไขและป้องกันปัญหาที่สืบเนื่องจากวิกฤตในตลาดอสังหาริมทรัพย์ที่เพิ่งเกิดขึ้น อีกทั้งสะท้อนความยาก-ง่ายในการดำเนินการ โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทยได้สรุปเนื้อหาและข้อเสนอแนะที่สำคัญของแผนปฏิรูปฯ ที่กระทรวงการคลังสหรัฐฯ เป็นผู้นำเสนอ จำแนกตามจุดประสงค์เพื่อแก้ไขจุดอ่อนต่างๆ ดังนี้

 จุดอ่อน: ปัญหาความอ่อนแอในภาคอสังหาริมทรัพย์ของสหรัฐฯ ซึ่งสะท้อนความไม่ชัดเจนของกฎระเบียบที่เป็นมาตรฐานในการปล่อยสินเชื่อจำนอง รวมทั้งมาตรฐานในการกำกับดูแลทั้งในระดับประเทศและระดับมลรัฐ

 ข้อเสนอแนะในระยะสั้น:
 ปรับปรุงการกำกับดูแลและระเบียบเกี่ยวกับการจำนอง โดยจะมีการจัดตั้ง Mortgage Origination Commission (MOC) ขึ้นมาโดยเฉพาะ เพื่อทำหน้าที่หลักสองประการ คือ ประการแรก กำหนดคุณสมบัติ/เงื่อนไขขั้นต่ำสำหรับการขอใบอนุญาตในการประกอบธุรกิจจำนอง ประการที่สอง ประเมิน จัดอันดับ และจัดทำรายงานเกี่ยวกับความเหมาะสมของระบบการให้ใบอนุญาตสำหรับแต่ละมลรัฐ เพื่อเปิดเผยให้สาธารณชนรับทราบ โดยแม้ว่าแผนปฏิรูปฯ นี้จะไม่ได้โยกอำนาจการกำกับดูแลออกจากองค์กรในระดับมลรัฐในปัจจุบัน แต่การจัดอันดับและการเปิดเผยข้อมูลดังกล่าว จะช่วยให้สถาบันการเงิน/นักลงทุนตัดสินใจได้ดียิ่งขึ้นว่าจะนำสินเชื่อจำนองนั้น ไปทำ Securitization ต่อไปหรือไม่

 เสนอให้เฟดเป็นผู้รับผิดชอบร่างกฎหมาย เกี่ยวกับการปล่อยกู้จำนองในระดับประเทศ (National mortgage lending law) ด้วย เนื่องจากปัจจุบัน ยังขาดความชัดเจนว่าองค์กรระดับประเทศใดจะทำหน้าที่รับผิดชอบกฎหมายดังกล่าว

 จุดอ่อน: ปัญหาสภาพคล่องของสถาบันการเงินและบริษัทการเงินที่ไม่ได้อยู่ภายใต้การดูแลของเฟด เนื่องจากในปัจจุบัน สถาบันการเงินและบริษัทการเงินในสหรัฐฯ มีหลากหลายประเภท ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลขององค์กรกำกับดูแลที่แตกต่างกันทั้งในระดับประเทศและระดับมลรัฐ โดยในหลายกรณี ก็สร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำของการกำกับดูแล ผลที่ตามมาคือ เมื่อสถาบันการเงิน หรือบริษัทการเงินเหล่านั้นประสบปัญหา เช่น ปัญหาสภาพคล่อง จึงเกิดความไม่ชัดเจนว่าใครจะเป็นผู้รับผิดชอบแก้ไขปัญหาดังกล่าว

 ข้อเสนอแนะในระยะสั้น: สร้างความชัดเจนให้กับการให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องกับผู้เล่นในตลาดโดยให้เป็นบทบาทของ Fed โดยจะมีการกำหนดเงื่อนไขที่ชัดเจนและโปร่งใสสำหรับการปล่อยกู้กับสถาบันที่ไม่ได้รับฝากเงิน (ซึ่งไม่ได้อยู่ภายใต้การดูแลของเฟดโดยตรงในปัจจุบัน) นอกจากนี้ Fed ยังน่าจะสามารถเข้าถึงข้อมูลของสถาบันเหล่านั้นได้อย่างเพียงพอด้วย ซึ่งอาจจะรวมถึงอำนาจในการตรวจสอบ (On-site examination) สถาบันการเงินที่ไม่ได้รับฝากเงิน

 จุดอ่อน: นวัตกรรมทางการเงินเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ซึ่งทำให้ยากที่จะหาเส้นแบ่งของการทำธุรกรรมที่ชัดเจน เช่น ระหว่างธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับหลักทรัพย์ หรืออนุพันธ์ ดังนั้น จึงทำให้ขอบเขตของการกำกับดูแลระหว่างองค์กรผู้กำกับดูแลนั้น ขาดความชัดเจนตามไปด้วย

 ข้อเสนอแนะในระยะปานกลาง: ควบรวม ก.ล.ต.ของสหรัฐฯ (Securities Exchange Commission: SEC) และองค์กรกลางที่กำกับดูแลธุรกิจอนุพันธ์ (Commodity Futures Trading Commission: CFTC)

 จุดอ่อน: แก้ไขปัญหาการขาดการประสานงานระหว่างองค์กรกำกับดูแลให้มีประสิทธิภาพและความราบรื่นมากยิ่งขึ้น อีกทั้ง ปรับปรุงโครงสร้างการกำกับดูแลให้มีประสิทธิภาพและทันต่อการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมทางธุรกิจมากยิ่งขึ้น

 ข้อเสนอแนะในระยะสั้น: ปรับปรุง President’s Working Group (PWG) ซึ่งมีหน้าที่ประสานงานระหว่างองค์กรผู้กำกับดูแลต่างๆ ให้มีบทบาทและหน้าที่ที่สอดคล้องกับสภาวะแวดล้อมที่เปลี่ยนแปลงไปในปัจจุบันมากยิ่งขึ้น นอกจากนี้ ยังอาจมีการเพิ่มจำนวนสมาชิกของ PWG โดยให้รวมองค์กรกำกับดูแล ธนาคารอย่าง OCC, OTS และ FDIC ด้วยจากปัจจุบันที่จะมีเพียงกระทรวงการคลัง, Fed, SEC และ CFTC เป็นสมาชิกของ PWG เท่านั้น

 ข้อเสนอแนะในระยะยาว: มีการจัดระเบียบองค์กรกำกับดูแลที่แบ่งเป็น 3 ด้าน คือ ด้านเสถียรภาพตลาด (Market Stability Regulator) ด้านความมั่นคง (Prudential Regulator) และด้านการประกอบธุรกิจ (Business Conduct Regulator) ซึ่งจะเน้น ‘จุดประสงค์’ ของการกำกับดูแลแต่ละด้านที่แตกต่างกัน (Objective-Based Regulatory Approach) ซึ่งจะแตกต่างจากในปัจจุบัน ที่องค์กรกำกับดูแลจะแบ่งแยกตาม ‘ลักษณะการประกอบธุรกิจ’ อาทิ ธนาคาร ประกัน หลักทรัพย์ และอนุพันธ์ ทำให้เกิดข้อเสียบางประการ อาทิ การขาดองค์กรการกำกับดูแลกลาง (Single Regulator) ในการควบคุมความเสี่ยงของระบบ (Systematic Risk) ทั้งนี้ ภายใต้โครงสร้างใหม่ เฟดจะมีบทบาทมากขึ้นกว่าเดิม เพื่อให้สามารถดูแลเสถียรภาพตลาดได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ขณะที่ องค์กรกำกับดูแลอื่นๆ อาทิ OCC และ SEC ดูเสมือนว่าจะมีบทบาทลดลงจากเดิม

กรณีของประเทศไทย…
จำเป็นหรือยังที่ต้องมีการปรับโครงสร้างการกำกับดูแลภาคการเงิน?
เนื่องจากสาเหตุหลักของการร่างแผนปฏิรูปของสหรัฐฯ ในครั้งนี้ เกิดขึ้นจากปัญหาซับไพร์มของสหรัฐฯ ที่แผ่ขยายวงกว้างออกไปทั่วโลก ส่วนหนึ่งเป็นเพราะความก้าวหน้าของนวัตกรรมทางการเงิน ผนวกกับการกำกับดูแลที่อาจยังไม่สามารถล้อมกรอบการเปลี่ยนแปลงทางนวัตกรรมดังกล่าวและลักษณะโครงสร้างทางการเงินที่ซับซ้อนของสหรัฐฯ ได้อย่างครอบคลุม ดังนั้น จึงต้องย้อนกลับมาพิจารณาสถานการณ์ของไทยในปัจจุบัน ว่าเข้าใกล้ลักษณะที่จะเกิดปัญหาดังเช่นกรณีของสหรัฐฯ หรือยัง โดยพิจารณาจากจุดอ่อนเดียวกันกับที่สหรัฐฯ กำลังประสบอยู่

ปัญหาความอ่อนแอในภาคอสังหาริมทรัพย์…? การปล่อยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยในไทยในปัจจุบัน ยังคงมาจากสถาบันการเงินเป็นส่วนใหญ่ โดยเฉพาะธนาคารพาณิชย์ไทย และธนาคารอาคารสงเคราะห์ (ธอส.) ขณะที่ สาขาธนาคารต่างชาติ และนอนแบงก์ กลับไม่ได้มีบทบาทในการปล่อยสินเชื่อดังกล่าวมากนัก เนื่องจากเผชิญข้อจำกัดจากฐานเงินทุน (การปล่อยสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยจะใช้เงินทุนสูงกว่าสินเชื่อรายย่อยประเภทอื่นๆ) รวมถึงปัญหาเครือข่ายสาขาที่จำกัด ทำให้ในภาพรวมแล้ว ประเทศไทยไม่ได้มีบริษัทนอนแบงก์ที่ทำหน้าที่ปล่อยสินเชื่อ จำนวนมากเหมือนในสหรัฐฯ นอกจากนี้ สถาบันการเงินหลักที่ปล่อยกู้สินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยดังกล่าว ยังอยู่ภายใต้การกำกับดูแลอย่างใกล้ชิดจากทางการไทย โดยธนาคารพาณิชย์อยู่ภายใต้การดูแลของ ธปท. ขณะที่ สถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐอย่างธนาคารอาคารสงเคราะห์ และธนาคารออมสิน ก็อยู่ภายใต้การดูแลจากกระทรวงการคลัง ดังนั้น จึงกล่าวได้ว่า ผู้ประกอบธุรกิจการปล่อยสินเชื่อจำนอง หรือสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัยรายสำคัญๆ อยู่ภายใต้การควบคุมจากทางการแล้ว

ปัญหาสภาพคล่อง…? สำหรับปัญหาสภาพคล่องของธนาคารพาณิชย์ บริษัทเงินทุน และบริษัทเครดิตฟองซิเอร์นั้น ปัจจุบันได้รับการดูแลอยู่แล้วจาก ธปท. จึงทำให้คลายความกังวลไปมาก ขณะที่ สำหรับสถาบัน หรือบริษัทการเงินอื่นๆ ที่ไม่ได้อยู่ภายใต้การดูแลของธนาคารกลางนั้น ก็มีองค์กรกำกับดูแลแล้วเช่นกัน แม้ว่าจะอยู่ในระดับที่แตกต่างจากธนาคารพาณิชย์ก็ตาม โดยในกรณีของบริษัทหลักทรัพย์ ก.ล.ต.ก็ได้กำหนดให้มีการดำรงเงินกองทุนสภาพคล่อง (Net Liquid Capital Rule: NCR) โดยมีจุดประสงค์เพื่อให้แน่ใจว่า บริษัทหลักทรัพย์จะต้องมีสินทรัพย์ที่มีสภาพคล่องในจำนวนที่เพียงพอที่จะชำระคืนให้แก่ลูกค้าและเจ้าหนี้อื่น นอกจากนี้ โครงสร้างการประกอบธุรกิจหลักทรัพย์ไทย และสหรัฐฯ ยังแตกต่างกัน โดยรายได้ของบริษัทหลักทรัพย์ไทยส่วนใหญ่ หรือ 71% ของรายได้ทั้งหมดในปี 2550 ยังคงพึ่งพิงรายได้ค่านายหน้า มากกว่ารายได้จากเงินลงทุนในพอร์ตตนเอง เหมือนในกรณีของสหรัฐฯ (เช่น บริษัทแบร์ สเติร์น ที่ประสบปัญหาส่วนหนึ่งจากการลงทุนในสินเชื่อซับไพร์ม)

ในกรณีของบริษัทหลักทรัพย์จัดการกองทุนรวม (บลจ.) กลต.กำหนดให้กองทุนรวมต้องปฏิบัติตามแนวทางในการดำรงสภาพคล่อง โดยเฉพาะสำหรับกองทุนรวมตราสารแห่งหนี้ กองทุนรวมผสม และกองทุนรวมตลาดเงิน ประเภทรับซื้อคืนหน่วยลงทุน ซึ่งจะต้องดำรงสภาพคล่องให้มีสัดส่วน Tier I และ Tier II ตามอัตราที่กำหนด เพื่อป้องกันปัญหาความไม่สอดคล้องกันระหว่างทรัพย์สิน (ตราสารแห่งหนี้ที่กองทุนรวมลงทุนขาดสภาพคล่อง) และหนี้สิน (นโยบายการรับซื้อคืนหน่วยลงทุน) ของกองทุนรวม อย่างไรก็ตาม เนื่องจากการจัดตั้งกองทุนรวมแต่ละกองที่รับเงินลงทุนจากผู้ซื้อหน่วยลงทุนมาบริหารนั้น จะอยู่ในรูปนิติบุคคล ซึ่งแยกออกจากความเป็นนิติบุคคลของ บลจ.นั้นๆ และมีผู้ดูแลผลประโยชน์ นายทะเบียน และผู้ตรวจบัญชีของตนเอง ความเสี่ยงในด้านการลงทุนจึงตกไปอยู่ที่ผู้ถือหน่วยลงทุน ผ่านมูลค่าหน่วยลงทุนที่ปรับเปลี่ยนได้ ดังนั้น จึงทำให้ในภาพรวมแล้ว โอกาสการเผชิญปัญหาสภาพคล่องของ บลจ.ไทยจึงน่าจะอยู่ในขอบเขตที่จำกัด โดยแม้ว่าในยามที่เกิดความตื่นตระหนก นักลงทุนอาจมาไถ่ถอนหน่วยลงทุนจำนวนมากก็ตาม แต่ก็ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขและนโยบายที่กำหนดไว้ของกองทุนแต่ละกอง ส่วนนอนแบงก์ที่ให้บริการด้านการเงินนั้น ธปท.ก็มีอำนาจในการควบคุมธุรกิจดังกล่าวมากขึ้น ภายใต้อำนาจที่เพิ่มขึ้นจาก พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงิน พ.ศ.2551 ทำให้ในอนาคต อาจสามารถออกมาตรการและกฎเกณฑ์ในการป้องกันปัญหาสภาพคล่องได้ ถ้าเล็งเห็นโอกาสเกิดปัญหา แต่กระนั้นก็ดี นอนแบงก์ดังกล่าวมักทำธุรกิจสินเชื่อ โดยที่ไม่ได้รับฝากเงิน/รับเงินลงทุนจากประชาชนรายย่อย ดังนั้น จึงน่าจะลดความเสี่ยงด้านสภาพคล่องลงไปได้ระดับหนึ่ง ขณะที่ สำหรับสถาบันการเงินเฉพาะกิจนั้น ก็อยู่ภายใต้การดูแลของกระทรวงการคลังอยู่แล้วเช่นกัน

ดังนั้น ผู้เล่นในตลาดการเงินรายสำคัญที่มีขนาดการทำธุรกิจกับลูกค้ารายย่อยจำนวนมาก อย่างสถาบันการเงิน และสถาบันในตลาดทุน ต่างก็ได้รับการดูแลเพื่อป้องกันปัญหาสภาพคล่องแล้ว อีกทั้ง ธปท.ก็มีอำนาจการกำกับดูแลธุรกิจนอนแบงก์มากขึ้นกว่าเดิม ขณะที่ผู้เล่นอื่นๆ ที่อาจไม่ได้รับการดูแลในประเด็นดังกล่าวอย่างเข้มข้นมากเท่ากับสถาบันต่างๆ ข้างต้น ก็มีขนาดค่อนข้างเล็ก จนไม่น่าจะสร้างผลกระทบต่อระบบการเงินไทยในวงกว้าง

 นวัตกรรมทางการเงินเปลี่ยนแปลงไปอย่างรวดเร็ว ซึ่งทำให้ยากที่จะหาเส้นแบ่งของการทำธุรกรรมและอำนาจการกำกับดูแลระหว่างองค์กรผู้กำกับดูแลที่ชัดเจน …? เนื่องจากในกรณีของประเทศไทยนั้น องค์กรที่ทำหน้าที่กำกับดูแลธุรกิจตลาดทุน และอนุพันธ์ เป็นองค์กรเดียวกัน คือ ก.ล.ต. ทำให้ไม่ได้แบ่งแยกกันชัดเจนดังเช่นในกรณีของสหรัฐฯ ขณะที่ ถ้าหากธุรกรรมดังกล่าวมีความเชื่อมโยงกับธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ก็จะถูกดูแลโดย ธปท. ภายใต้การกำกับดูแลแบบรวมกลุ่ม (Consolidated Supervision) ดังนั้น นวัตกรรมทางการเงินที่ดึงธุรกิจตลาดทุนและตลาดอนุพันธ์ หรือแม้กระทั่งธุรกิจธนาคารพาณิชย์ ให้มีความเชื่อมโยงกันมากขึ้นนี้ จึงไม่น่าจะสร้างปัญหาในการกำกับดูแลให้กับทางการไทย

โดยสรุปแล้ว ด้วยความจริงที่ว่าเศรษฐกิจไทยยังคงมีขนาดเล็กกว่าของสหรัฐฯ ทำให้โครงสร้างของระบบการเงินไทยมีความซับซ้อนน้อยกว่าของสหรัฐฯ มาก นอกจากนี้ ผู้เล่นหลักๆ ในตลาดสินเชื่อเพื่อที่อยู่อาศัย และผู้เล่นหลักในระบบการเงินอย่างธนาคารพาณิชย์ สถาบันการเงินเฉพาะกิจ และสถาบันในตลาดทุน ก็ได้รับการดูแลจากหน่วยงานของภาครัฐแล้ว อีกทั้งกฎหมายใหม่อย่าง พ.ร.บ.ธุรกิจสถาบันการเงินฉบับใหม่ ก็ได้ขยายอำนาจการกำกับดูแลของ ธปท.ให้สามารถครอบคลุมธุรกิจนอนแบงก์ได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ประกอบกับธุรกิจที่เกี่ยวข้องกับหลักทรัพย์ในไทยยังคงพึ่งพิงรายได้จากค่านายหน้าเป็นหลัก ไม่ใช่รายได้จากเงินลงทุนในพอร์ตตนเองมากเหมือนบริษัทวาณิชธนกิจของสหรัฐฯ ดังนั้น โครงสร้างดังกล่าว จึงบ่งชี้ว่าโอกาสที่ประเทศไทยจะประสบปัญหาในลักษณะที่สหรัฐฯ กำลังเผชิญอยู่นี้ ค่อนข้างจะจำกัด และโครงสร้างการกำกับดูแลทางการเงิน ณ ขณะนี้ ก็ถือว่ามีความเหมาะสมกับระบบการเงินและพัฒนาการของระบบการเงินไทยในปัจจุบัน

ศูนย์วิจัยกสิกรไทยจึงมีความเห็นว่าความท้าทายของสถาบันในตลาดการเงินไทย จึงน่าจะอยู่ที่การยกระดับมาตรฐานการประกอบธุรกิจ อาทิ การบริหารความเสี่ยงให้เป็นไปตามมาตรฐานสากล โดยเฉพาะเกณฑ์ Basel II ตลอดจนการเพิ่มประสิทธิภาพการแข่งขันภายในระบบมากกว่า เพื่อให้สามารถทัดเทียมกับคู่แข่งจากต่างชาติที่คงจะมีบทบาทเพิ่มขึ้นในอนาคต