ท่ามกลางปัญหาที่รุมเร้าเศรษฐกิจไทยอยู่ในขณะนี้ โดยเฉพาะภาวะเศรษฐกิจโลกที่มีสัญญาณการถดถอยรุนแรงมากขึ้น ซึ่งส่งผลกระทบให้ภาคการส่งออกเริ่มหดตัว รวมทั้งภาวะเศรษฐกิจในประเทศก็มีแนวโน้มชะลอตัวรุนแรง โดยผลของวิกฤตเศรษฐกิจโลกดังกล่าวส่งผลให้การบริโภค การลงทุน และการท่องเที่ยวของไทยชะลอตัวลงอย่างมาก ดังนั้น ท่ามกลางสภาวะที่การส่งออกและการใช้จ่ายภาคเอกชนทั้งในด้านการบริโภคและการลงทุนเริ่มประสบปัญหา การลงทุนภาครัฐจึงถูกคาดหวังว่าจะเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ แต่ปัญหาสำคัญที่รัฐบาลต้องเผชิญอยู่ในขณะนี้คือข้อจำกัดด้านการขาดดุลงบประมาณ ซึ่งจะมีผลอย่างมากต่อการกำหนดนโยบายและโครงการลงทุนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่รัฐบาลจะดำเนินการในระยะต่อไป นอกจากนี้ ในส่วนของรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกลไกสำคัญหนึ่งในการขับเคลื่อนการลงทุนภาครัฐก็เริ่มมีกระแสว่ารัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่บางแห่งอาจเลื่อนการลงทุนออกไป เนื่องจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งผลการดำเนินงานและสภาพคล่องที่อ่อนแอลง อย่างไรก็ตาม จากสถานการณ์ทางการเมืองที่มีเสถียรภาพมากขึ้น น่าจะเป็นปัจจัยหนุนให้รัฐบาลสามารถผลักดันโครงการที่มีความสำคัญต่อการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ดีกว่าในปีที่ผ่านมา ซึ่งมีปัญหาการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหลายครั้งจนส่งผลให้การลงทุนภาครัฐหดตัวลงไปอย่างมาก โดย ศูนย์วิจัยกสิกรไทย ได้วิเคราะห์แนวโน้มการลงทุนภาครัฐในช่วงปี 2552 มีสาระสำคัญดังนี้
การลงทุนของรัฐวิสาหกิจบางโครงการอาจชะลอ จากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนไป
จากการวิเคราะห์การลงทุนภาครัฐที่ผ่านมา พบว่า เม็ดเงินลงทุนจะมาจาก 2 ส่วนสำคัญ ได้แก่ การลงทุนของส่วนราชการและการลงทุนของรัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะการลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่หลายโครงการเป็นโครงการที่เกี่ยวข้องกับโครงสร้างพื้นฐานและสาธารณูปโภคที่สำคัญซึ่งมีวงเงินการลงทุนเป็นจำนวนมาก โดยในปีงบประมาณ 2552 ได้มีการกำหนดกรอบวงเงินการลงทุนของรัฐวิสาหกิจแบ่งเป็นวงเงินดำเนินการประมาณ 478,600 ล้านบาท และวงเงินเบิกจ่ายลงทุนประมาณ 237,142 ล้านบาท นอกจากนี้ ยังมีวงเงินลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่ค้างอยู่จากปีงบประมาณก่อนโดยประเมินว่าวงเงินเบิกจ่ายลงทุนของรัฐวิสาหกิจในปีนี้อาจมีไม่ต่ำกว่า 300,000 ล้านบาท อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไปส่งผลให้โครงการลงทุนหลายโครงการมีความจำเป็นเร่งด่วนในการลงทุนลดลง ขณะเดียวกันผลประกอบการในปี 2551 ของรัฐวิสาหกิจที่สำคัญหลายแห่งมีทิศทางที่ไม่ค่อยสดใสมากนัก โดยบางแห่งถึงขั้นประสบปัญหาทางการเงิน เช่น ขาดสภาพคล่อง ผลประกอบการขาดทุนเป็นจำนวนมาก ภาระหนี้สินอยู่ในระดับสูง เป็นต้น ประกอบกับล่าสุดประเทศไทยถูกลดแนวโน้มอันดับความน่าเชื่อถือจากเสถียรภาพไปสู่เชิงลบ ซึ่งอาจบั่นทอนพื้นฐานด้านเครดิตของประเทศและส่งผลต่อโอกาสในการขอเงินกู้โดยเฉพาะจากสถาบันการเงินภาคเอกชนในต่างประเทศ ยิ่งทำให้รัฐวิสาหกิจมีข้อจำกัดในการจัดหาแหล่งเงินทุนจากภายนอกประเทศมากขึ้น จากข้อจำกัดดังกล่าวอาจทำให้ความสามารถในการลงทุนของรัฐวิสาหกิจลดต่ำลงไปด้วย ส่งผลให้คาดว่ารัฐวิสาหกิจหลายแห่งจะต้องเลือกลงทุนในโครงการที่สำคัญและเร่งด่วนก่อนบนพื้นฐานของความเหมาะสมและสอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจและสถานะการลงทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ส่วนโครงการที่มีความสำคัญน้อยหรือไม่เร่งด่วนมากนักก็อาจจะชะลอการลงทุนออกไป ซึ่งจะทำให้การลงทุนโดยรวมของรัฐวิสาหกิจอาจไม่สามารถลงทุนได้อย่างเต็มที่ตามกรอบวงเงินที่กำหนดไว้ได้
สำหรับการลงทุนของส่วนราชการนั้นในปีงบประมาณ 2552 ได้มีการกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีไว้ที่ประมาณ 1,835,000 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีงบประมาณ 2551 ประมาณร้อยละ 10.5 ในจำนวนนี้เป็นรายจ่ายลงทุนประมาณ 407,318 ล้านบาท เพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 1.7 ในส่วนงบประมาณที่กันไว้เบิกเหลื่อมปีมีประมาณ 174,163 ล้านบาท เพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 59.7 ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นงบประมาณด้านการลงทุน นอกจากนี้ หลังการเข้ามาบริหารประเทศของรัฐบาลชุดนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ก็ได้มีแนวทางการดำเนินนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจของภาครัฐ โดยจัดทำงบประมาณเพิ่มเติมกลางปีประมาณ 116,700 ล้านบาท ซึ่งส่วนใหญ่จะเป็นโครงการเพื่อกระตุ้นกำลังซื้อและบรรเทาความเดือดร้อนของประชาชน โดยประเมินว่าในส่วนที่เป็นรายจ่ายด้านการลงทุนน่าจะมีประมาณ 7,165 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 6.1 ของวงเงินงบประมาณเพิ่มเติมกลางปี
นอกจากนี้ ในส่วนของโครงการลงทุนขนาดใหญ่ (Mega Projects) ซึ่งรัฐบาลเดิมเคยกำหนดวงเงินไว้ที่ประมาณ 1,886,252 ล้านบาท โดยมีระยะเวลาการลงทุนตามแผนการประมาณ 4 ปี ตั้งแต่ปี 2552-2555 โดยหากสามารถดำเนินการได้จะเกิดเม็ดเงินลงทุนเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจเป็นจำนวนมากและจะช่วยกระตุ้นการลงทุนโดยรวมของประเทศได้ อย่างไรก็ตาม ที่ผ่านมาโครงการ Mega Projects มีปัญหาในการดำเนินการ ส่งผลให้การลงทุนต้องล่าช้าออกไป โดยมีสาเหตุมาจากหลายประการ อาทิ การจัดหาแหล่งเงินทุนซึ่งส่วนใหญ่เป็นแหล่งเงินทุนภายนอกประเทศ ทำให้ต้องใช้เวลาในการปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนดไว้ ปัญหาการประมูลสัญญาการก่อสร้างที่มีคดีฟ้องร้องเกี่ยวกับความโปร่งใสในการดำเนินการ และการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลหลายชุด ทำให้นโยบายในโครงการลงทุนต่างๆ เปลี่ยนแปลงตามไปด้วย สำหรับในปี 2552 แม้รัฐบาลชุดใหม่จะมีแนวทางสานต่อโครงการที่ผ่านการอนุมัติจากรัฐบาลชุดเดิมไปแล้ว แต่คาดว่าจากข้อจำกัดด้านงบประมาณและแหล่งเงินทุนแล้ว อาจทำให้ในปีนี้รัฐบาลจะสามารถลงทุนในโครงการ Mega Projects ได้ไม่มากนัก โดยคาดว่าจะมีโครงการรถไฟฟ้า 2 สายที่สามารถเริ่มก่อสร้างได้ภายในปีนี้ ได้แก่ สายสีแดง: บางซื่อ-ตลิ่งชั่น และสายสีม่วง: บางซื่อ-บางใหญ่ รวมทั้งอาจมีโครงการรถไฟรางคู่และโครงการระบบชลประทานในบางพื้นที่เท่านั้น อีกทั้งโครงการ Mega Projects ต้องใช้ระยะเวลาในการดำเนินการ ซึ่งอาจไม่ทันการสำหรับที่จะเป็นเครื่องมือในการฟื้นฟูเศรษฐกิจในยามคับขันเช่นนี้ ดังนั้น สิ่งที่รัฐบาลชุดปัจจุบันควรเร่งดำเนินการคือการเร่งรัดการลงทุนในโครงการสำคัญและเร่งด่วนของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจตามความเหมาะสมและสอดคล้องกับสถานะทางการเงิน ซึ่งน่าจะช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้ดีกว่าที่จะคาดหวังการลงทุนจากโครงการ Mega Projects ที่อาจต้องใช้ระยะเวลาดำเนินการและยังมีปัจจัยเสี่ยงด้านการเมือง
จากการเร่งเบิกจ่ายงบประมาณและฐานที่ต่ำในปีก่อน การลงทุนภาครัฐปีนี้ยังโตได้ 6.0-8.5%
เป็นที่น่าสังเกตว่าการลงทุนภาครัฐในปี 2551 มีทิศทางหดตัวลง แม้ว่าวงเงินงบประมาณรายจ่ายประจำปีด้านการลงทุนในปีงบประมาณ 2551 มีถึงประมาณ 400,484 ล้านบาท เพิ่มขึ้นจากปีก่อนประมาณร้อยละ 6.9 แต่การลงทุนของภาครัฐใน 9 เดือนแรกของปี 2551 กลับหดตัวประมาณร้อยละ 3.3 และคาดว่าทั้งปีจะหดตัวถึงประมาณร้อยละ 3.6 สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาการดำเนินงานหรือการขับเคลื่อนการลงทุนของภาครัฐ ซึ่งมีสาเหตุสำคัญประการหนึ่งมาจากความวุ่นวายทางการเมืองที่ส่งผลให้ต้องมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลถึง 4 ชุดในปีเดียวกัน ขณะที่โครงการ Mega Projects ถูกตั้งเป้าว่าจะเป็นเครื่องจักรสำคัญในการกระตุ้นเศรษฐกิจก็ไม่สามารถดำเนินการได้ตามที่คาดหวังไว้
สำหรับในปี 2552 หลังจากมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลชุดใหม่ สถานการณ์ทางการเมืองก็เริ่มมีความคลี่คลายลงในระดับหนึ่ง อีกทั้งรัฐบาลก็เร่งดำเนินนโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจออกมาหลายชุดด้วยกัน ตลอดจนเสียงตอบรับจากภาคเอกชนโดยเฉพาะนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศก็มีทิศทางที่เป็นบวกมากขึ้น ทำให้หากรัฐบาลสามารถเร่งดำเนินการใช้จ่ายเงินงบประมาณตามที่ได้วางแผนไว้ โดยที่เม็ดเงินต่างๆ สามารถอัดฉีดเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจได้อย่างรวดเร็วภายในครึ่งแรกของปีนี้ ก็อาจทำให้การลงทุนภาครัฐสามารถกลับมาขยายตัวได้หลังจากที่อยู่ในระดับที่หดตัวในปีก่อน และจะเข้ามาเป็นเครื่องจักรสำคัญในการกระตุ้นเศรษฐกิจไทยท่ามกลางวิกฤตเศรษฐกิจโลก ทั้งนี้ ในกรณีที่รัฐบาลมีเสถียรภาพเพียงพอที่จะผลักดันนโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะส่งผลให้โครงการลงทุนของภาครัฐที่สำคัญมีความคืบหน้าต่อไปได้ อีกทั้งจากระดับอัตราเงินเฟ้อที่มีแนวโน้มลดลงเป็นอย่างมาก ตลอดจนฐานของอัตราการขยายตัวการลงทุนภาครัฐที่ต่ำในปีก่อน ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่าจะทำให้การลงทุนภาครัฐในปี 2552 ยังสามารถขยายตัวได้ประมาณร้อยละ 6.0-8.5 จากปีก่อนที่คาดว่าจะหดตัวประมาณร้อยละ 3.6 รวมทั้งมองว่าการใช้จ่ายเพื่อการลงทุนของภาครัฐน่าจะเป็นแรงกระตุ้นสำคัญที่ช่วยให้เศรษฐกิจไทยมีอัตราการขยายตัวตลอดทั้งปี 2552 ไม่อยู่ในระดับที่ถดถอยได้
อย่างไรก็ตาม ข้อจำกัดสำคัญในการลงทุนภาครัฐคือรัฐวิสาหกิจหลายแห่งอาจเผชิญความเสี่ยงจากผลประกอบการที่ไม่สดใสนัก ทำให้อาจสามารถลงทุนได้เฉพาะโครงการที่จำเป็นและเร่งด่วนเท่านั้น นอกจากนี้ รัฐบาลยังมีข้อจำกัดในการต้องรักษาระดับการขาดดุลงบประมาณไม่ให้เกิดปัญหาต่อเสถียรภาพและวินัยทางการคลังในระยะยาว โดยจากการขาดดุลงบประมาณกลางปีเพิ่มเติม จะส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น ขณะที่การจัดเก็บรายได้ก็มีแนวโน้มไม่เป็นไปตามเป้าที่วางไว้ จึงเป็นข้อจำกัดสำคัญในการลงทุนของภาครัฐในปีนี้ ซึ่งข้อจำกัดดังกล่าวกดดันให้รัฐบาลต้องเลือกดำเนินการในมาตรการหรือโครงการที่จำเป็นเร่งด่วนก่อนเป็นอันดับแรก ขณะที่การลงทุนในโครงการ Mega Projects แม้ว่าจะมีประโยชน์แต่ต้องใช้เม็ดเงินลงทุนจำนวนมาก ขณะเดียวกันผลที่จะเกิดขึ้นต่อระบบเศรษฐกิจต้องอาศัยระยะเวลาหลายปี ทำให้รัฐบาลอาจเลือกลงทุนในโครงการ Mega Projects ในบางโครงการเท่านั้นตามความเหมาะสมและสอดคล้องกับสถานะการลงทุนของรัฐบาล
สรุปและข้อเสนอแนะ
จากภาวะเศรษฐกิจโลกที่มีสัญญาณการถดถอยรุนแรงมากขึ้น ส่งผลกระทบให้ภาคการส่งออกเริ่มหดตัว รวมทั้งยังส่งผลให้เศรษฐกิจในประเทศชะลอตัวลงอย่างมาก ดังนั้น ท่ามกลางสภาวะที่การส่งออกและการใช้จ่ายภาคเอกชนทั้งในด้านการบริโภคและการลงทุนเริ่มประสบปัญหา การลงทุนภาครัฐจึงถูกคาดหวังว่าจะเป็นกลไกสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจ แต่จากปัญหาสำคัญที่รัฐบาลต้องเผชิญอยู่ในขณะนี้คือข้อจำกัดด้านการขาดดุลงบประมาณ ซึ่งจะมีผลอย่างมากต่อการกำหนดนโยบายและโครงการลงทุนเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจที่รัฐบาลจะดำเนินการในระยะต่อไป นอกจากนี้ ในส่วนของรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกลไกสำคัญหนึ่งในการขับเคลื่อนการลงทุนภาครัฐก็เริ่มมีกระแสว่ารัฐวิสาหกิจขนาดใหญ่บางแห่งอาจเลื่อนการลงทุนออกไป เนื่องจากเงื่อนไขทางเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป รวมทั้งผลประกอบการในปี 2551 ก็มีทิศทางที่ไม่สดใสมากนัก โดยหลายแห่งถึงขั้นประสบปัญหาทางการเงิน ประกอบกับล่าสุดประเทศไทยถูกลดแนวโน้มอันดับความน่าเชื่อถือจากเสถียรภาพไปสู่เชิงลบ ยิ่งทำให้รัฐวิสาหกิจมีข้อจำกัดในการจัดหาแหล่งเงินทุนจากภายนอกประเทศมากขึ้น จากข้อจำกัดดังกล่าวอาจทำให้ความสามารถในการลงทุนของรัฐวิสาหกิจลดต่ำลงไปด้วย ส่งผลให้คาดว่ารัฐวิสาหกิจหลายแห่งจะต้องเลือกลงทุนในโครงการที่สำคัญและเร่งด่วนก่อนบนพื้นฐานของความเหมาะสมและสอดคล้องกับภาวะเศรษฐกิจและสถานะการลงทุนของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ซึ่งจะทำให้การลงทุนโดยรวมของรัฐวิสาหกิจในปี 2552 อาจไม่สามารถลงทุนได้อย่างเต็มที่ตามกรอบวงเงินเบิกจ่ายลงทุนที่ประเมินว่าจะมีไม่ต่ำกว่า 300,000 ล้านบาท สำหรับการลงทุนของส่วนราชการนั้นรัฐบาลควรเร่งดำเนินการเบิกจ่ายตามกรอบที่วางไว้ โดยในปีงบประมาณ 2552 ได้มีการกำหนดวงเงินงบประมาณรายจ่ายลงทุนประมาณ 407,318 ล้านบาท เพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 1.7 ในส่วนงบประมาณที่กันไว้เบิกเหลื่อมปีมีประมาณ 174,163 ล้านบาท เพิ่มขึ้นประมาณร้อยละ 59.7 ขณะที่งบประมาณเพิ่มเติมกลางปีประเมินว่าจะเป็นรายจ่ายด้านการลงทุนประมาณ 7,165 ล้านบาท หรือประมาณร้อยละ 6.1 ของวงเงินงบประมาณเพิ่มเติมกลางปี
ทั้งนี้ ในกรณีที่รัฐบาลมีเสถียรภาพเพียงพอที่จะผลักดันนโยบายและมาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจได้อย่างต่อเนื่อง ซึ่งจะส่งผลให้โครงการลงทุนของภาครัฐที่สำคัญมีความคืบหน้าต่อไปได้ อีกทั้งจากระดับอัตราเงินเฟ้อที่มีแนวโน้มลดลงเป็นอย่างมาก ตลอดจนฐานของอัตราการขยายตัวการลงทุนภาครัฐที่ต่ำในปีก่อน ศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่าจะทำให้การลงทุนภาครัฐในปี 2552 ยังสามารถขยายตัวได้ประมาณร้อยละ 6.0-8.5 จากปีก่อนที่คาดว่าจะหดตัวประมาณร้อยละ 3.6 รวมทั้งมองว่าการใช้จ่ายเพื่อการลงทุนของภาครัฐน่าจะเป็นแรงกระตุ้นสำคัญที่ช่วยให้เศรษฐกิจไทยมีอัตราการขยายตัวตลอดทั้งปี 2552 ไม่อยู่ในระดับที่ถดถอยได้
