ฟิลิปปินส์เปิดประมูลนำเข้าข้าว : กระตุ้นตลาดข้าวปลายปี 2552

ฟิลิปปินส์เปิดประมูลข้าวในวันที่ 30 ตุลาคม 2552 โดยจะเปิดประมูลซื้อข้าว 250,000 ตันเพื่อส่งมอบระหว่างเดือนมกราคม-เมษายน 2553 ซึ่งเป็นการซื้อข้าวครั้งแรกสำหรับการค้าข้าวในปี 2553 นับว่าเป็นการเปิดนำเข้าข้าวเร็วกว่าปกติถึงสองเดือน เนื่องจากข้าวที่ปลูกในประเทศได้รับความเสียหายจากพายุไต้ฝุ่นหลายลูก กล่าวคือ พื้นที่ปลูกข้าวของฟิลิปปินส์ได้รับผลกระทบประมาณ 500,000 แฮกตาร์(ประมาณ 3.13 ล้านไร่) และปริมาณข้าวเปลือกเกือบ 840,000 ตัน หรือเท่ากับการบริโภคนานกว่า 15 วัน ได้รับความเสียหายเมื่อพายุไต้ฝุ่นกฤษณาและปาร์มาเข้าถล่มเกาะลูซอน ซึ่งเป็นพื้นที่ที่มีการปลูกข้าวสำคัญตั้งแต่ปลายเดือนกันยายน 2552

อย่างไรก็ตาม การที่ฟิลิปปินส์กำหนดให้ส่งมอบข้าวตั้งแต่เดือนมกราคม 2553 เป็นการส่งสัญญาณว่าฟิลิปปินส์ไม่ได้ขาดแคลนข้าวอย่างกะทันหัน แต่รัฐบาลฟิลิปปินส์ต้องการสร้างความมั่นใจว่ามีปริมาณข้าวเพียงพอสำหรับการบริโภคในประเทศก่อนการเลือกตั้งในเดือนพฤษภาคม 2553 เนื่องจากหากฟิลิปปินส์ขาดแคลนข้าวก็จะส่งผลกระทบต่อผู้สมัครรับเลือกตั้งของรัฐบาลอย่างรุนแรง

คาดการณ์ว่าในปี 2553 รัฐบาลฟิลิปปินส์อาจจะซื้อข้าว 2.4 ล้านตันสำหรับปี 2553 โดยเพิ่มขึ้นจากปี 2552 ร้อยละ 20.0 การเปิดประมูลข้าวของฟิลิปปินส์มีผลกระตุ้นตลาดข้าวในช่วงปลายปี อย่างไรก็ดี ไม่น่าจะทำให้เกิดการตื่นตระหนกในตลาดข้าวโลกเหมือนปี 2551 เมื่อรัฐบาลฟิลิปปินส์ซื้อข้าวเป็นจำนวนมาก และผู้ผลิตข้าวรายสำคัญของโลก โดยเฉพาะอินเดียและเวียดนามควบคุมการส่งออก ส่งผลให้ราคาข้าวในตลาดโลกพุ่งสูงเป็นประวัติการณ์

สถานการณ์ข้าวในฟิลิปปินส์
ข้าวเป็นสินค้าอ่อนไหวของฟิลิปปินส์ รัฐบาลมีนโยบายให้ชาวนาได้รับรายได้ที่เหมาะสม สามารถผลิตข้าวในราคาที่สามารถแข่งขันกับข้าวที่นำเข้าได้ และมีปริมาณเพียงพอต่อการบริโภคภายในประเทศ National Food Authority [NFA] เป็นหน่วยงานที่กำกับดูแลการสำรองข้าวของรัฐบาลเพื่อความมั่นคงด้านอาหาร จะทำหน้าที่บริหารจัดการ ให้มีปริมาณข้าวเพียงพอกับความต้องการในช่วงเวลาที่ประเทศประสบปัญหาภัยธรรมชาติ ภาวะฉุกเฉิน และรักษาเสถียรภาพด้านอุปทานและราคา รวมทั้งควบคุมราคาขายปลีกข้าวในประเทศให้อยู่ในระดับที่เหมาะสมสำหรับผู้บริโภคและสร้างรายได้ให้เพียงพอแก่เกษตรกร รัฐบาลฟิลิปปินส์มีเป้าหมายที่จะยกระดับอัตราการพึ่งพาตนเอง เป็นร้อยละ 97 – 100 ในปี 2553 จึงได้ร่วมมือกับภาคเอกชนและสถาบันการเงิน เพื่อให้ความช่วยเหลือด้านการเงินแก่เกษตรกรมากขึ้น

ฟิลิปปินส์มีพื้นที่ปลูกข้าวประมาณ 3.6 ล้านเฮกตาร์(ประมาณ 22.5 ล้านไร่) ผลผลิตเป็นข้าวสารประมาณ 9.5 ล้านตัน ฤดูการผลิตปีละ 2 ครั้ง คือ ปลูกประมาณมกราคม – มีนาคม เก็บเกี่ยวเมษายน – พฤษภาคม และปลูกกรกฎาคม – กันยายน เก็บเกี่ยวตุลาคม – ธันวาคม การบริโภคภายในประเทศเฉลี่ยประมาณปีละ 13-14 ล้านตัน ชาวฟิลิปปินส์บริโภคข้าว (เมล็ดยาว) เป็นอาหารหลัก รองจากข้าวโพด และข้าวสาลีที่มีสัดส่วนการบริโภคเพิ่มขึ้นเช่นกัน อัตราการบริโภคข้าวเฉลี่ยประมาณ 160 กิโลกรัมต่อคนต่อปี

ตั้งแต่ฟิลิปปินส์เข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก[WTO] เมื่อปี 2538 ฟิลิปปินส์มีข้อผูกพันการเปิดตลาดข้าวภายใต้ Minimum Market Access [MMA] ซึ่งเป็นการกำหนดปริมาณโควตานำเข้าข้าว 59,730 ตันในปี 2538 และเพิ่มเป็น 238,940 ตันในปี 2547 ( เพิ่มจากร้อยละ1 เป็นร้อยละ 4 ของปริมาณการบริโภคข้าวในประเทศ) ภาษีในโควตาอัตราร้อยละ 50 ซึ่งระบบนี้จะไม่มีการเปิดตลาดนำเข้านอกโควตา ระบบดังกล่าวครบกำหนดเมื่อ 31 ธันวาคม 2547 ดังนั้น ในวันที่ 14 ธันวาคม 2547 ฟิลิปปินส์ได้เจรจาขอต่ออายุการใช้สิทธิพิเศษต่อไปอีก 10 ปี (2548-2557)โดยจะขยายปริมาณนำเข้าข้าวไปจนถึง 400,000 ตัน โดยจะลดภาษีในโควตาจากอัตราร้อยละ 50 เหลือร้อยละ 40 สถานะล่าสุดเมื่อ 9 พฤษภาคม 2549 จากผลการเจรจา MMA Extension ฟิลิปปินส์หยุดมาตรการ MMA ในช่วง Implementation และปรับเป็นพันธกรณีรอบโดฮา โดยมีการปรับมาตรการ MMA เป็นการเก็บภาษีนำเข้า โดยมีปริมาณโควตาเริ่มต้นที่ 350,000 ตัน ภาษีในโควตาร้อยละ 40 และกำหนดให้ข้าวเป็นสินค้าพิเศษที่มีการลดภาษีต่ำและขยายโควตาในปริมาณน้อย

เนื่องจากสินค้าข้าวเป็นสินค้าควบคุม โดยมีหน่วยงานของรัฐ คือ NFA ซึ่งเป็นหน่วยงานที่ขึ้นตรงกับสำนักประธานาธิบดี และเป็นหน่วยงานที่นำเข้าข้าวเองแบบรัฐต่อรัฐ หรือรัฐกับเอกชนในต่างประเทศ (กรณีที่ซื้อจากเอกชนจากต่างประเทศ) จะประกาศประมูลราคารับซื้อเป็นครั้งคราว และเป็นผู้อนุมัติการนำเข้าข้าวให้กับเอกชนใน 2 ลักษณะ คือ การนำเข้าข้าวชนิดคุณภาพดี (ข้าวหอมมะลิ ข้าว 5 –10%) และ การนำเข้าโดยการประมูลโควตา (ข้าวคุณภาพต่ำ 15- 25%) การนำเข้าข้าวโดยเอกชนทั้งสองแบบจะต้องเสียภาษีนำเข้าในอัตราร้อยละ 50 โดยNFA กำหนดเงื่อนไขของผู้นำเข้าเอกชนทั้งสองลักษณะไว้คือ เอกชนที่เป็นผู้นำเข้าข้าวชนิดคุณภาพดี ต้องยื่นขอจดทะเบียนเป็นผู้นำเข้าที่ NFA และเอกชนหรือสหกรณ์การเกษตรที่จะนำเข้าข้าวโดยการประมูลโควตา สามารถนำเข้าข้าวสูงสุดครั้งละไม่เกิน 25,000 ตัน

ปัจจุบันฟิลิปปินส์เป็นประเทศผู้นำเข้าข้าวอันดับหนึ่งของโลก โดยแหล่งนำเข้าข้าวอันดับหนึ่ง คือเวียดนามมีสัดส่วนตลาดร้อยละ 65.9 (เวียดนามเบียดแย่งตลาดข้าวไทยในฟิลิปปินส์ขึ้นเป็นอันดับหนึ่งตั้งแต่ปี 2547) รองลงมาคือ ไทยร้อยละ 25.8 สหรัฐฯร้อยละ 4.5 และปากีสถานร้อยละ 3.5 และที่เหลืออีกร้อยละ 0.3 คือ จีน นิวซีแลนด์ อินโดนีเซีย และอินเดีย

ฟิลิปปินส์นำเข้าข้าวเร็วกว่าปกติ 2 เดือน…สร้างความมั่นคงทางด้านอาหาร
ความเสียหายจากพายุไต้ฝุ่นทำลายความหวังของฟิลิปปินส์ที่จะผลิตข้าวเปลือกได้ 6.48 ล้านตันในช่วงเดือนตุลาคมถึงธันวาคม 2552 เพื่อเพิ่มปริมาณผลผลิตข้าวให้สูงสุดเป็นประวัติการณ์ที่ 17.45 ล้านตัน ซึ่งเป็นไปตามนโยบายลดการพึ่งพาการนำเข้าข้าว และการสร้างความมั่นคงทางด้านอาหารให้กับประเทศ อย่างไรก็ดี การนำเข้าข้าวของฟิลิปปินส์ในปี 2552 นี้ลดลงเหลือ 2.0 ล้านตัน จากที่สูงสุดเป็นประวัติการณ์ 2.5 ล้านตันในปี 2551 ซึ่งส่วนใหญ่เป็นการทำข้อตกลงระหว่างรัฐบาลฟิลิปปินส์กับรัฐบาลเวียดนาม การนำเข้าเหล่านี้ช่วยเพิ่มปริมาณข้าวสารในสต็อกของรัฐบาลฟิลิปปินส์ให้ยืนอยู่ที่ประมาณ 1.1 ล้านตัน หรือสำหรับการบริโภค 31 วัน
กระทรวงเกษตรของสหรัฐฯคาดการณ์ว่าในปี 2553 ความต้องการนำเข้าข้าวของฟิลิปปินส์จะเพิ่มขึ้นเป็น 2.4 ล้านตัน หรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 20 เมื่อเทียบกับปี 2552 โดยฟิลิปปินส์อาจจะให้มีการประมูลข้าวอีกครั้งในปี 2553 และอาจยังต้องนำเข้าข้าวผ่านการจัดการของรัฐบาลต่อรัฐบาลเพื่อหลีกเลี่ยงไม่ให้ราคาข้าวในตลาดโลกพุ่งขึ้นเช่นเดียวกับในปี 2551

สำหรับการประมูลข้าวในวันที่ 30 ตุลาคม 2552 นี้ 2552 โดยฟิลิปปินส์จะเปิดประมูลซื้อข้าว 250,000 ตันเพื่อส่งมอบระหว่างเดือนมกราคม-เมษายน 2553 ซึ่งแสดงให้เห็นว่าฟิลิปปินส์ไม่ได้ขาดแคลนข้าวกระทันหัน ดังนั้นจึงไม่ส่งแรงกดดันให้ราคาข้าวในตลาดโลกพุ่งสูงขึ้น แต่จะเป็นเพียงการกระตุ้นให้ตลาดข้าวคึกคักขึ้นในช่วงปลายปี คาดว่าเวียดนามอาจจะประมูลข้าวมากถึง 170,000 ตัน เพราะมีราคาต่ำกว่าประเทศคู่แข่งรายอื่นๆ รวมทั้งไทย และมีสต็อกข้าวมากเพียงพอหลังการเก็บเกี่ยวเดือนกันยายนในบริเวณสามเหลี่ยมแม่น้ำโขง สำหรับไทยอาจขายข้าวได้ 50,000 ตัน และปากีสถานอาจประมูลได้ 30,000 ตัน

ข้อตกลงอาฟตา…จับตาฟิลิปปินส์
ปัจจุบันกระทรวงพาณิชย์ของไทยยังคงหารือทวิภาคีกับฟิลิปปินส์ เพื่อหาข้อสรุปประเด็นการชดเชยการลดภาษีสินค้าข้าวภายใต้ข้อตกลงเขตการค้าเสรีอาเซียน หรืออาฟตา หลังจากที่ฟิลิปปินส์มีท่าทีจะคงภาษีนำเข้าข้าวสูงถึงร้อยละ 40 ไปจนถึงปี 2557 และลดเหลือร้อยละ 35 ในปี 2558 ทำให้ไทยเตรียมเจรจาขอชดเชยความเสียหาย เพราะไทยเป็นผู้ส่งออกข้าวรายใหญ่ของอาเซียนโดยที่ผ่านมาฟิลิปปินส์ได้เสนอชดเชยการชะลอเปิดเสรีข้าวให้กับไทยหรือลดอัตราภาษีเป็นร้อยละ 0 โดยเสนอให้โควตาส่งออกข้าว 50,000 ตัน ในอัตราภาษีร้อยละ 0 แต่ไทยยังไม่เห็นด้วย และต้องการให้เพิ่มโควตาให้ไทยเป็น 360,000 ตัน ภาษีร้อยละ 0 นอกจากนี้ ไทยต้องการให้ฟิลิปปินส์ลดภาษีนำเข้าข้าวจากร้อยละ 40 เป็นร้อยละ 20 หรือไม่เกินร้อยละ 25 สำหรับการนำเข้านอกโควตาเท่ากับมาเลเซีย แต่ในโควตา 360,000 ตัน ต้องเป็นร้อยละ 0 หากฟิลิปปินส์ไม่ยอม ไทยก็จะไม่ลงนามในความตกลงการค้าสินค้าของอาเซียน (ATIGA) ซึ่งจะทำให้การเปิดเสรีการค้าสินค้าของไทยต้องชะลอออกไป และกระทบการเปิดเสรีในภาพรวมของอาเซียนด้วย อย่างไรก็ตาม ถ้าการเจรจากับฟิลิปปินส์เป็นไปตามข้อเสนอของไทย คาดว่าผู้ส่งออกข้าวของไทยจะสามารถขยายตลาดข้าวฟิลิปปินส์ได้เพิ่มมากขึ้นในปี 2553

บทสรุป
ฟิลิปปินส์ซึ่งเป็นผู้นำเข้าข้าวอันดับหนึ่งของโลกได้รับผลกระทบจากพายุไต้ฝุ่นที่รุนแรงถึง 3 ลูกในปลายปี 2552 ทำให้ฟิลิปปินส์ประกาศเปิดประมูลนำเข้าข้าวในวันที่ 30 ตุลาคม 2552 ซึ่งนับว่าเร็วกว่าปีปกติประมาณ 2 เดือน อย่างไรก็ตาม กำหนดการส่งมอบในระหว่างเดือนมกราคม-เมษายน 2553 เป็นการส่งสัญญาณว่าฟิลิปปินส์ไม่ได้ขาดแคลนข้าวอย่างกระทันหัน เพียงแต่การนำเข้าที่เร็วกว่าปกติเพื่อสร้างความมั่นใจก่อนการเลือกตั้งในเดือนพฤษภาคมเท่านั้น ดังนั้น จึงไม่เป็นปัจจัยกดดันให้ราคาข้าวในตลาดโลกพุ่งเป็นประวัติการณ์ดังที่เคยเกิดขึ้นในปี 2551 แม้ว่าในปีนี้อินเดียจะประกาศงดส่งออกข้าวที่ไม่ใช่ข้าวบัสมาติ แต่เวียดนามก็มีปริมาณการผลิตข้าวมากเพียงพอที่ส่งออก โดยปริมาณการผลิตข้าวไม่ได้ประสบความเสียหายจนต้องควบคุมการส่งออกเช่นเดียวกับปี 2551 รวมทั้ง ไทยและเวียดนามมีปริมาณสต็อกข้าวอยู่ในเกณฑ์สูง อย่างไรก็ตาม การเปิดประมูลข้าวของฟิลิปปินส์นับเป็นแรงกระตุ้นการซื้อขายข้าวในช่วงปลายปี 2552
ส่วนประเด็นที่ต้องจับตามองตลาดข้าวฟิลิปปินส์ในปี 2553 คือ กระทรวงเกษตรของสหรัฐฯคาดการณ์ว่าฟิลิปปินส์จะนำเข้าข้าวเพิ่มเป็น 2.4 ล้านตันหรือเพิ่มขึ้นร้อยละ 20.0 เมื่อเทียบกับปี 2552 ดังนั้น ตลาดข้าวฟิลิปปินส์จึงยังคงเป็นตลาดที่น่าจับตามองสำหรับผู้ส่งออกข้าวไทย โดยยังคงต้องติดตามผลการเจรจาในการเปิดเสรีตลาดข้าวของฟิลิปปินส์ภายใต้ข้อตกลงอาฟตาต่อไป