ช่วงเช้ามืดของวันที่ 5 ก.ค. 2564 เวลาตี 3 โดยประมาณ โรงงาน “หมิงตี้เคมีคอล” ถ.กิ่งแก้ว จ.สมุทรปราการ เกิดเหตุระเบิดและเพลิงไหม้ขึ้น แรงระเบิดและควันพิษส่งผลให้ประชาชนในระยะ 5 กิโลเมตรรอบโรงงานต้องอพยพด่วน รวมถึงมีนักผจญเพลิงเสียชีวิต 1 ราย คำถามที่ตามมาหลังเพลิงเริ่มสงบลงคือ “เรามีโรงงานอันตรายอยู่กลางดงหมู่บ้านได้อย่างไร” และหลายคนเริ่มกังวลว่ารอบบ้านของตัวเองอาจจะมีโรงงานอยู่หรือไม่
กรณีของ บริษัท หมิงตี้เคมีคอล จำกัด จุดประเด็นถกเถียงเป็นวงกว้าง โดย Positioning ขอเก็บประเด็นจากวงเสวนา “มุมมองทางผังเมือง กรณีระเบิดโรงงานกิ่งแก้ว เรามาถึงจุดนี้ได้อย่างไร” จัดโดย ศูนย์ออกแบบและพัฒนาเมือง ภายใต้ศูนย์เชี่ยวชาญด้านยุทธศาสตร์เมือง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (UddC-CEUS) ภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาฯ (CUURP) สมาคมนักผังเมืองไทย สมาคมสถาปนิกผังเมืองไทย Thai PBS และ The Urbanis ความเห็นจากนักวิชาการด้านผังเมืองของไทยจะชำแหละประเด็นนี้ให้เห็นชัดๆ ว่า “จุดบอด” นั้นอยู่ตรงไหน
โรงงานฝ่าฝืนผังเมืองหรือไม่?
คำถามแรกที่ทุกคนต้องถามทันทีคือ โรงงานหมิงตี้ฯ ก่อสร้างถูกต้องตามระเบียบผังเมืองหรือไม่ เพราะทุกวันนี้เมื่อดูจากภาพดาวเทียม รัศมีรอบโรงงาน 5 กม.เต็มไปด้วยหมู่บ้านจัดสรรแล้ว
ต่อประเด็นนี้ รศ.ดร.พนิต ภู่จินดา นายกสมาคมนักผังเมืองไทย ไล่เรียงให้ฟังอย่างชัดเจนว่า “โรงงานนี้ก่อตั้งก่อนที่จะมีผังเมืองรวมฉบับแรกของสมุทรปราการ” เนื่องจากโรงงานก่อตั้งเมื่อปี 2532 ก่อนที่จะมีกฎกระทรวงผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ.2537 ซึ่งกำหนดให้พื้นที่ระหว่างคลองลาดกระบังกับคลองสลุด ที่ตั้งโรงงานหมิงตี้ฯ ในปัจจุบัน เป็น พื้นที่สีส้ม คือเขตที่อยู่อาศัยหนาแน่นปานกลาง
ต่อมาในปี 2544 มีการปรับผังเมืองรวมสมุทรปราการฉบับใหม่ เปลี่ยนพื้นที่เดียวกันนี้ให้เป็น พื้นที่สีแดง คือเขตพาณิชยกรรม เนื่องจากสมัยนั้นมีโครงการพัฒนา “เมืองศูนย์กลางการบิน” สุวรรณภูมิ (Aerotropolis) ต้องการให้พื้นที่รอบสนามบินเป็นเขตพาณิชยกรรม ดึงดูดสำนักงานพาณิชย์ งานแสดงสินค้า เขตการค้าเสรี คลังสินค้า ฯลฯ ในลักษณะเดียวกับสนามบินนานาชาติ Schiphol กรุงอัมสเตอร์ดัม ประเทศเนเธอร์แลนด์ ต่อด้วยผังเมืองปี 2556 ของสมุทรปราการก็ยังคงพื้นที่สีแดงไว้เช่นเดิม
แต่ไม่ว่าจะอย่างไร โรงงานหมิงตี้ฯ ซึ่งก่อตั้งก่อนมีผังเมืองทุกฉบับก็มิได้ทำผิดกฎหมาย หากไม่มีการต่อเติมขยายโรงงานออกไป
อยู่มาก่อน แต่จะให้ย้ายออกได้หรือไม่?
คำถามต่อมาที่เกิดขึ้นคือ แม้ว่าโรงงานจะอยู่มาก่อนตั้งแต่ยังไม่มีสนามบินสุวรรณภูมิและรอบข้างมีแต่ไร่นาท้องทุ่ง แต่เมื่อวันนี้สภาพเมืองขยายจนกลายเป็นแหล่งที่อยู่อาศัยหนาแน่นไปแล้ว โรงงานซึ่งมีความอันตรายสูงเช่นนี้ ไม่สามารถบังคับให้ย้ายออกจากชุมชนได้หรือ?
คำตอบจาก รศ.ดร.พนิต คือ จริงๆ แล้ว “สามารถทำได้” ผ่านอำนาจตามกฎหมาย พ.ร.บ.การผังเมือง พ.ศ.2562 ตามมาตราที่ 37 (ดูภาพด้านล่าง)
จะเห็นได้ว่า ปกติแล้วหลักกฎหมายจะไม่ให้เอาผิดย้อนหลัง ดังนั้นสิ่งใดที่สร้างมาก่อนผังเมืองบังคับก็จะยังดำเนินการต่อไปได้ “ยกเว้น” การใช้ประโยชน์ที่ดินดังกล่าวจะขัดต่อ 4 เรื่องหลัก คือ สุขลักษณะ ความปลอดภัยของประชาชน สวัสดิภาพของสังคม หรือประโยชน์สาธารณะ ให้คณะกรรมการผังเมืองหรือคณะกรรมการผังเมืองจังหวัดมีอำนาจกำหนดให้ผู้ใช้ที่ดินแก้ไขปรับปรุงหรือระงับการใช้ประโยชน์ที่ดินได้
ดังนั้น เราสามารถประเมินเบื้องต้นได้ว่ากรณีของหมิงตี้ฯ ถือว่าเข้าหลักเกณฑ์ เนื่องจากเป็นโรงงานที่มีสารอันตรายที่อาจเกิดอุบัติภัย อาจเกิดอันตรายต่อความปลอดภัยของประชาชน ในความเป็นจริงแล้วควรให้คณะกรรมการผังเมืองพิจารณา
ให้ระงับหรือย้าย แล้วใครจ่ายค่าชดเชย?
ในตัวบทกฎหมายยังไม่จบเท่านั้น ในมาตรา 37 วรรค 3 ระบุว่า หากเกิดความเสียหายหรือเสื่อมสิทธิแก่ผู้ครอบครองที่ดิน (จากการปรับปรุงหรือระงับการใช้ประโยชน์) ให้มีการกำหนดค่าตอบแทน โดยให้รัฐมนตรีประกาศหลักเกณฑ์และวิธีการ
ตรงนี้คือจุดสำคัญ รศ.ดร.พนิต ชี้ว่าตัวกฎหมายผังเมืองเปิดช่องทางให้จ่ายค่าชดเชยเพื่อย้ายโรงงานออกจากชุมชนแล้ว แต่ปัญหาคือ “ใครจะเป็นผู้จ่ายงบค่าชดเชย”
กรณีนี้ ดร.พรสรร วิเชียรประดิษฐ์ อาจารย์ประจำภาควิชาการวางแผนภาคและเมือง คณะสถาปัตยกรรมศาสตร์ จุฬาฯ ให้ข้อมูลตัวอย่างจาก “ญี่ปุ่น” ซึ่งเผชิญเหตุโรคมินามาตะอันเกิดจากการปล่อยของเสียของโรงงานผลิตสารตั้งต้นเคมีภัณฑ์ จนญี่ปุ่นแข็งขันในการปรับผังเมืองให้โรงงานไปอยู่รวมกันในนิคมอุตสาหกรรม โดยการย้ายโรงงานดั้งเดิมให้เข้านิคม จะมีนโยบายให้แรงจูงใจทางการเงิน เช่น สิทธิทางภาษี
รศ.ดร.พนิตกล่าวสอดคล้องกันว่า การจูงใจให้โรงงานย้ายออกนั้นเป็น “กลไกทางการตลาด” อย่างหนึ่ง โดยนิคมนั้นเป็นธุรกิจที่มักจะตั้งในจุดยุทธศาสตร์ที่ดีอยู่แล้ว แต่โรงงานจะต้องจ่ายค่าส่วนกลางในการอยู่ในนิคม เพื่อใช้บำรุงรักษาถนน บำบัดน้ำเสีย จัดการขยะ รักษาความปลอดภัย ฯลฯ ดังนั้น โรงงานจำนวนมากในไทยจึงไม่ต้องการเข้านิคม เพราะตั้งแบบสแตนด์อะโลนอาจปล่อยปละละเลยการดูแลรักษาสิ่งเหล่านี้ได้ ทำให้ประหยัดต้นทุน และทิ้งภาระให้ชุมชนรอบข้างไปแทน
อย่างไรก็ตาม กลไกตลาดจะสมบูรณ์เหมือนญี่ปุ่น หากมีการบังคับจ่ายค่าธรรมเนียมความเสี่ยงภัยและมลภาวะ เมื่อโรงงานตั้งอยู่นอกนิคมอุตสาหกรรม ต้นทุนเหล่านี้จะเป็นการผลักดันให้โรงงานยินดีเข้าไปตั้งในนิคมด้วยอีกส่วนหนึ่ง นอกจากการใช้แรงจูงใจทางภาษี
สรุป : หลายหน่วยงานต้องร่วมกันทำงาน
สรุปจากวงเสวนานี้ จะเห็นได้ว่า การดึงโรงงานออกจากชุมชนนั้นเกี่ยวข้องกับหน่วยงานรัฐจำนวนมาก ไล่ตั้งแต่กรมโยธาธิการและผังเมือง กรมโรงงานอุตสาหกรรม การนิคมอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย กรมควบคุมมลพิษ และองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งต้องมีแม่งานหน่วยงานใดหน่วยงานหนึ่ง เพื่อหาผู้จัดทำเสนองบค่าชดเชยหรือให้ประโยชน์ทางภาษีสำหรับการย้ายโรงงานเหล่านี้
รวมถึง “ประชาชน” เองอาจจะต้องมีความตื่นตัวในการกดดันให้ อปท. ในพื้นที่ของตนดูแลความเสี่ยงให้ดีขึ้น มีการจัดทำแผนที่ความเสี่ยงในพื้นที่อยู่อาศัย และแผนการอพยพผู้คนเมื่อเกิดภัยพิบัติ อย่างน้อยขอให้ประชาชนได้ทราบว่ามีโรงงานอันตรายอยู่ใกล้บ้านหรือไม่
หมายเหตุ: ดร.พรสรร ขยายความว่า ในผังเมืองรวมสมุทรปราการ พ.ศ.2556 ว่ายังเป็นพื้นที่สีแดงแบบพิเศษอยู่ นั่นคืออนุญาตให้โรงงานบางประเภทสามารถดำเนินการบนพื้นที่นี้ได้ โดยมีบัญชีแนบท้ายหลายรายการ ส่วนที่ดร.พรสรรแสดงความกังวล คือการอนุญาตโรงงานประเภทที่มีความเสี่ยงเพลิงไหม้ได้ง่าย เช่น โรงผลิตบรรจุภัณฑ์จากกระดาษ โรงงานเครื่องสำอาง โรงงานทำถุงหรือกระสอบ เป็นต้น ทำให้ตัวผังเมืองนี้เอง มีความ ‘สะเปะสะปะ’ อยู่ในระดับหนึ่ง เนื่องจากอาจมีการตั้งหรือขยายโรงงานอันตรายเพิ่มขึ้นได้
